三孩政策来了,配套支持措施何处入手?又如何落到实处?
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三孩政策来了,配套支持措施何处入手?又如何落到实处?

2021年06月20日 07:41:07
来源:光明日报

2021年5月31日,中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》,作出“一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”的重大决策。继单独两孩和全面两孩政策后,这是近年来我国生育政策的第三次重大调整——

广西贺州市乡村医生王秋姣在上门体检时与婴儿嬉戏。 新华社发

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复旦大学附属儿科医院医生为静静(化名)换衣服。 新华社发

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湖南长沙市的职业培训学校老师在育婴员培训班上为学员们讲解抚触婴儿的手法及注意事项。   新华社发

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党的十八大以来,党中央根据我国人口发展变化形势,先后作出一系列重大决策部署,取得积极成效。同时,我国人口总量庞大,近年来人口老龄化程度加深。进一步优化生育政策,有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。

人口问题,事关国家发展和民生福祉,更与婚嫁、生育、养育、教育等百姓生活息息相关,因此,受到社会高度关注。三孩政策为何在此时实施,将带来哪些变化?此次中共中央政治局会议强调,“要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”,配套支持措施上将如何具体设计,方能更好地回应社会期待和促进政策落地?

就以上焦点问题,本报特别邀请中国人民大学社会与人口学院教授陈卫、中央财经大学社会与心理学院副院长丁志宏、首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦、重庆市人口和计划生育科学技术研究院研究员刘国辉和首都经济贸易大学人口经济研究所副教授盛亦男共同解读探讨。

“十四五”时期是统筹解决人口问题不能错过的机会窗口

●公众关注:2013年12月,我国开始实施单独两孩政策,2015年10月,党中央作出全面两孩的重大决策。从第七次全国人口普查主要数据结果来看,与2010年相比,我国人口总量持续增长,出生人口出现了回升,性别比稳步下降,少儿人口数量增加,“二孩”生育率也明显提升,展现出了政策的积极成效。仅时隔6年,为何要进一步优化生育政策?

陈卫:人口问题始终是国家面临的基础性、全局性、长期性和战略性问题。人口发展趋势一方面受到社会经济发展的影响,另一方面也将对经济发展和现代化进程产生全面、深刻、长远的影响。进入21世纪特别是“十二五”和“十三五”时期以来,我国人口发展呈现重大转折性变化。第七次人口普查结果表明,我国人口总量增长趋势明显减弱,10年来保持低速增长;少儿人口比重回升,劳动年龄人口比重下降,人口老龄化程度进一步加深;家庭规模趋于小型化,养老扶幼功能弱化。尽管生育政策的调整取得了积极成效,但受到女性婚姻生育的持续推迟等因素影响,2020年我国总和生育率仅为1.3。这意味着“十四五”时期人口老龄化会进一步加速、人口零负增长或将提前到来。因此“十四五”时期将是统筹解决人口问题不能错过的机会窗口。当前,在兼顾人口数量压力和人口结构挑战的政策框架下,实行三孩政策为实现适度低生育水平、调控区域人口均衡发展提供了足够的空间,也为不同群体不同的生育需求,满足其个性化、多元化的目标提供更多的选择空间。

生育养育教育成本高和家庭小型化都在影响生育选择

●公众关注:面对三孩政策“红包”,尽管抱有生儿育女、多子多福的美好生育意愿,但许多家庭仍顾虑重重。此外,不婚、丁克等多元化的婚姻生育观念,也在影响着一些人的生育选择。低生育率的背后,到底是什么阻碍着人口生育潜力的释放?

丁志宏:在育儿成本持续升高、家庭经济压力不断增大的背景下,我们看到,生育养育教育成本已成为影响生育意愿的重要因素。调查显示,“经济负担重”和“没人带孩子”正是许多家庭不要二孩的首要原因。特别是高危育龄人群,生育成本会大大提升。如果采用辅助生殖技术,往往花费更高。养育成本上,目前的突出问题是公共普惠性托育服务缺乏,而市场化托育成本高,大约是学前教育的2倍,是小学和初中的1.5倍。导致人们对托育机构望而却步。同时,随着社会的发展,人们越来越重视孩子的质量,教育支出攀升,既有校外补习班、兴趣班,又有学区房、择校费等。此外,对育龄人群来讲,尤其是流动的育龄人口,住房问题也成为影响生育的重要因素。

刘国辉:由于生育率下降、人口流动性增加、离婚率升高、家庭观念淡化等,我国家庭规模、结构和功能都发生了重大变化。家庭规模小型化。户均人数从1982年的4.43人下降到2020年的2.62人;家庭结构多元化。单人、丁克、空巢等类型增加,三代及以上家庭减少;居住离散化。农村人口流向城市,留守妇女、儿童和老人现象明显;城市家庭住房条件改善和家庭观念变迁,老年人与子女合住比例持续下降;从家庭功能来看,明显弱化,尤其是家庭养老功能。这些与家庭文化、家庭伦理异化等导致的家庭凝聚力下降直接相关,影响着家庭生育行为。

盛亦男:生育不仅为家庭带来抚养、教育的显性成本,也为父母带来时间、感情等隐性成本。随着人们生活方式转变,以及家庭对于孩子质量的需求不断提升,每多生育一个孩子将使家庭承担更多的成本。家庭往往通过代际支持的方式,分担家庭内部的生育成本。例如,许多家庭中,年轻夫妻需要来自父母或亲属提供的劳务和经济援助。然而,随着家庭结构变迁,中国的多数家庭已经成为小型家庭户,使家庭的育幼和养老功能不断减弱。

配套支持政策需高度重视促进女性发展问题

●公众关注:女性是生育的主体,也是家庭中承担抚养、照料职责的主要成员。三孩政策的实施,让女性有了更多的生育选择,但是否也会给一部分女性群体带来更多家庭和工作之间的压力,加剧就业和职场性别歧视现象的产生?

茅倬彦:三孩生育政策实施的确会对不同年龄女性发展带来更多挑战。一是年轻女性面临生育最佳年龄和个人发展黄金时期的选择矛盾更为凸显。目前,我国大学及以上高等教育的在校女性比例已反超男性。年轻女性追求自身发展的愿望更为迫切。劳动力市场竞争日益激烈背景下,当年轻女性面临是“生育”还是“发展”的抉择时,后者往往成为她们的首选。近年来,结婚和初育年龄的不断推迟已是浮出水面的“冰山一角”。

二是中年女性面临的家庭和工作冲突更为激烈。我国女性劳动参与率很高,2018年为61.1%,超过47.4%的国际平均水平。但家庭内部性别分工仍然沿袭以女性为主的传统模式。社会对无酬家庭劳动的认可度较低,但对女性抚育后代、料理家务的期待值却很高。家庭对养育孩子的普遍高要求和社会缺乏支持性环境使得女性在处理家庭和工作时面临窘境,若中断职业发展,则极大浪费人力资本;有些女性通过保持单身、推迟结婚生育、少生孩子等其他方式来减少权衡,但由此可能引发不孕不育率上升、不婚率和离婚率提高、生育率继续走低等一系列问题。此外,家中照料孩子的主力——老年女性身心健康也面临潜在压力。

盛亦男:女性的生育期与就业期高度重合,许多女性选择离开劳动力市场,或选择方便照顾家庭、工作时间灵活的就业岗位,以照顾孩子,表现为女性的劳动参与率下降、就业质量降低等问题。从劳动力需求的角度来看,生育增加了女性职工的雇佣成本,许多女性面临招聘歧视、工资收入降低、就业稳定性下降、就业质量降低等“母职惩罚”。尽管近年来各地推行了加强对就业歧视的规制,但在招聘、晋升上仍存在一些“隐形歧视”。为了解决这一问题,我国在生育政策逐步调整的过程中,正在推行产假延长、配偶产假、生育保险与医疗保险合并等政策,但从实际的社会需求来说,仍然存在政策缺位的问题,亟待进一步完善。

完善普惠配套政策支持家庭“敢生能养”

●公众关注:少年儿童是国家的未来,积极应对人口老龄化已是全社会的共识,如何让更多家庭放下“不敢生”的顾虑,释放更多生育潜力,配套支持措施中将有哪些硬招、实招?

丁志宏:首先,可考虑将辅助生殖检查、治疗相关费用按比例纳入医保范畴,解决采取辅助技术生育的家庭生育负担。另外,也可加快探索建立孕育保险制度,将低收入不孕不育患者群体纳入社会保障,有效保障每个个体生育权。同时,增加保障性住房供给,减轻流动人口住房负担。第七次人口普查显示,我国人户分离人口接近5亿人,流动人口为3.76亿人。这些人口多处在育龄阶段,但住房压力影响他们家庭生育意愿。可在人口流入集中的大城市,增加保障性租赁住房和共有产权住房供给,规范发展长租房市场,切实帮助流动人口缓解住房压力。

在教育方面,政府和社会力量可依托社区,提供多样化的婴幼儿照护服务。在此基础上,逐步将托育和学前教育纳入义务教育,通过税收补贴、育儿补贴、假期补贴等多种福利举措增加婴幼儿托育服务供给。同时,应对校外各种辅导培训机构实行规范化管理,对收费、教育质量开展监督。

盛亦男:在促进教育公平与均等化方面,应增强教育托管建设,建立课外托管的成本分担机制和价格阶梯机制。同时,进行生育友好型的税收和配套改革。对于家庭中未成年子女的教育费用,可以依据孩次进行累进的税收减免政策。对拥有0~3岁婴幼儿的家庭,可以依据家庭的收入水平设置阶梯式的托育津贴。

此外,应逐步建立家庭友好型的就业政策。对于企事业单位支付给生育及产假期间女性职工的工资,在进行企业所得税预缴申报时,允许据实进行一定比例的扣除。将生育导致的女性就业歧视纳入法律规范或行政条例中,对就业性别歧视的种类、适用范围、责任承担等进行明确规定。

茅倬彦:三孩生育政策对女性发展的挑战不容忽视。但仅靠女性自身是无法解决的,需要生育配套政策的强力支持,将生育融入社会机制、政策和环境的设计中,营造尊重生育的良好氛围,推动男性积极分担养育责任,最大程度分担家庭生育成本。

具体政策制定上:一是倡导夫妻共担生育责任的家庭文化。社区普遍配备儿童活动场所等免费设备设施,倡导邻里互助儿童看护模式。公共场所普遍配备母婴友好设施。舆论要减少“生育焦虑”的渲染,对婚丧陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理。二是探索将产假转为带薪育儿假。生育保险逐步扩大覆盖所有育龄女性,降低企业承担的生育成本,保障生育假期的福利待遇,适当放宽女性晋升时年龄限制,鼓励女性积极参与就业,优先减免职业母亲的个人所得税。三是围绕女性备孕、怀孕、生产和产后恢复,提供高质量的优生优育服务。提升生育全程基本医疗保健服务水平,提高适龄人群的避孕服务质量,降低不孕不育的发生。

刘国辉:新型婚育文化与家庭文化建设,是构建和谐幸福家庭、促进人口长期均衡的微观基础。家庭在人口文化建设中承担着不可替代的基础作用。因此,婚育文化与家庭文化建设必须立足于家庭,传承发展中华优秀传统婚俗文化蕴含的人文精神、道德规范,弘扬“风雨同舟、相濡以沫、责任共担、互敬互爱”的婚姻理念,重视家庭建设,提升家庭发展能力。

(原题为《三孩政策来了 配套支持措施从何处入手》)

调整生育政策 适应时代发展

李轶楠

第七次全国人口普查结果显示,2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3,自2010年第六次全国人口普查以来首次低于1.5。国际上通常认为总和生育率1.5左右是一条“高度敏感警戒线”,如持续低于该水平,就有跌入“低生育率陷阱”的可能。根据《国家人口发展规划(2016—2030年)》,2030年中国总和生育率预期目标为1.8,这与当前水平仍有一定差距。

目前,我国庞大的人口总量和有限的国土面积,人口和资源环境之间紧约束的关系仍然存在,社会发展存在一定的压力和阻力,因此需要采取稳步推进的策略,适度放开生育政策。三孩政策的实施,适合当下我国的现实社会环境,能够缓解相关社会矛盾,激发民众的生育动力,为未来的生育政策改革与社会发展打好基础。

我国调整生育政策,是主动适应时代变化,有利于推动人的全面发展,更好地促进社会发展进步。人的自由全面发展是马克思主义理想社会的根本价值,是人类总体发展必不可少的组成部分,也是衡量社会进步的尺度。从家庭的角度看,个体有生育、养育孩子,延续家族的传统需求,有生育欲望。从社会的角度看,社会是由人组成的,没有了人,社会也就无从发展,要解决生殖繁衍、社会存续的根本问题。当前,我国正处于人口大国向人力资本强国转变的重大战略机遇期,实施三孩政策及配套支持措施,能够最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用,为全面建成社会主义现代化强国创造良好的人口环境。

要让三孩政策发挥作用,提高生育率,还有很多具体工作要做。建议出台相应的配套支持政策,构建生育友好型社会。

第一,要尽快完善社会保障体系,为年轻人托底。国家应大力推进社会保障体系建设,完善医疗、养老等保障制度,加快保障房供应,发放教育补贴,发展普惠托育服务体系,大力提升入托率,解决“孩子谁来带”的问题,推进教育公平与优质教育资源供给,为年轻人减轻育儿经济负担,使年轻人无后顾之忧,激发年轻人的生育欲望。

第二,消除就业歧视,排除生育养育的后顾之忧,保障女性平等就业权。我国职场上普遍存在对适龄生育女性的歧视,导致女性就业面临重重隐性阻碍。全面两孩政策实施后,很多家庭想生不敢生。要全力落实就业公平政策,坚决纠正就业歧视行为,大力保障女性平等就业权益,为适龄生育女性“撑腰”。鼓励企业为职工提供优厚养育福利,提供女性友好的工作环境,对怀孕和哺乳期的员工提倡在家办公等。对二孩和多孩的职工,可发放现金补贴,减免社保缴费和个人所得税。

第三,构建大健康体系,做生育政策的“后盾”。生育政策的放宽与优生优育并不相悖,在推动三孩政策落实之际,更要做好生育健康保障。各级卫生健康部门应积极作为,向大众提供性与生殖健康教育和服务,组织开展优生优育指导、生殖健康咨询和家庭计划服务促进活动和健康老龄化促进活动等。加大生育健康科技研发力度,为生育提供技术支持,降低不孕不育率,大力推广人工辅助生殖服务,提高全民养育水平。

第四,大力倡导优良婚俗,提升全民婚育信心。当前我国一些地区婚嫁陋习问题层出不穷,攀比之风盛行,导致结婚成本过高。有关部门应将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑,大力解决现代社会婚育的难点、痛点。加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导,加强文明婚育宣传工作,全力推进移风易俗,遏制天价彩礼、奢靡婚宴等不良习俗风气,治理不良社会风气,倡导婚事简办的文明礼仪。同时,宣传优生优育理念,普及生育优惠福利,提高优生优育服务水平。积极应对生育水平持续走低的风险,真正提升全民婚育信心,促进人口长期均衡发展。

(原题为《调整生育政策 适应时代发展》,作者系辽宁大学中国特色社会主义理论体系研究中心研究员)

加强人口监测 将全面三孩及配套措施落到实处

黄匡时

实施全面三孩政策及配套支持措施需要加强人口监测预测,对人口变动趋势进行科学研判,对生育配套政策的实施进行科学论证和全程监测,对影响人口变动和生育配套政策实施的经济、社会、资源、环境等因素进行密切监测预测,从而将全面三孩政策及配套支持措施落到实处,取得成效。

全面三孩时代人口变动前所未有,更加需要完善人口监测预测制度

人口监测预测是科学决策的基石。十八大以来,党中央、国务院正是基于科学的人口监测数据和人口数学模型,对我国人口发展形势进行了科学预判,及时调整了生育政策。2013年和2015年先后做出实施“单独两孩”和“全面两孩”的重大决策。国家卫生健康委和国家统计局的人口变动抽样数据和出生人口监测数据以及人口预测模型为生育政策的调整发挥了重要决策支撑作用。2017年、2018年和2019年国家卫生健康委先后在全国范围内实施了生育状况调查、生育意愿调查、托育服务状况调查等一系列人口监测调查,及时掌握了人口变动和家庭政策需求状况,为全面三孩政策的实施提供了重要数据支撑。2020年开展的第七次全国人口普查首次录入身份证号码,全面启用电子化的方式采集数据,增设了普查对象联网自主填报App通道,更好地满足了人们对于普查工作灵活性、隐秘性等方面的要求,并充分利用公安部门的行政记录数据和工信部的手机信令大数据进行校验和查漏补缺,是中国普查历史上漏报率最低、质量最高的人口普查。七人普数据为党中央实施全面三孩政策提供了关键性的数据支撑。

“十四五”时期要实施好全面三孩政策及配套支持措施,尤其需要人口监测预测数据。因此,“十四五”时期要将完善人口监测预测制度作为重中之重,要在人口普查和抽样调查的基础上,健全人口动态监测预测制度,科学监测和评估人口总量、育龄妇女、出生人口、劳动人口、老龄人口和流动人口等人口变动情况,建立常态化的人口监测预测预报机制,定期发布国家人口预测报告,并推进分区域、分教育水平、按行业分就业状况的人口预测预报工作。

全面三孩时代家庭政策需求复杂多样,特别需要完备的家庭政策评估监测机制

在家庭政策需求日趋复杂多样的新时期,全面三孩政策的到来,看似是数量上的简单变化,其实为全面三孩政策及配套支持措施添加了更大难度。尽管从科学角度而言,要准确评估某一家庭政策对生育水平和出生人口的纯效应面临较大挑战,因为家庭政策往往是一个缺乏控制组的社会实验,要通过反事实模型来模拟仿真没有实施这一家庭政策情景的人口变动状况往往存在诸多先天不足。不过,随着人类数字化、智能化进程的加速发展以及因果推理模型的快速发展,针对家庭政策的各种建模也得到了较快的发展,而且很多研究机构开始重视家庭宏观政策数据库和家庭微观追踪调查数据库的建设,不仅从宏观层面及时对家庭政策的实施进展及其效果进行评估监测,而且通过对一定规模的微观家庭的连续性追踪调查来评估监测家庭政策的实施效果,并及时发现家庭政策存在的实际问题。

因此,借鉴国际经验,结合我国进一步优化生育政策的具体情况,在摸清家庭对政策配套措施的具体需求的基础上,要建立健全生育配套政策的评估监测制度,对婚姻、家庭、生育、托育、假期、生育保险、税收减免等相关家庭政策进行定期监测和评估,建立人类婚姻家庭生育宏观政策数据库和家庭追踪调查微观数据库,及时监测政策实施效果,发现家庭政策实施存在的突出问题,从而进一步优化生育配套政策。

全面三孩时代人口决策环境正在发生重大变化,尤其需要创新人口管理决策范式

人口问题始终是与政治、经济、社会、文化、资源、环境紧密关联的基础性、长期性、战略性问题。人口问题的钥匙往往隐藏在经济社会的方方面面,尤其是与住房、教育和科技紧密关联。高房价和高教育成本对人们生育意愿造成了影响。互联网和人工智能等数字技术根本上改变了人类的生活方式,甚至转移了人类对快感和乐趣的追求和体验,进而也改变了婚育观念,拉低了婚育水平,成为看不见、摸不着的隐形避孕药。最为关键的是,互联网、大数据、人工智能等数字技术在改变人类生活方式的同时也丰富了人口大数据,包括基于互联网的人口行为大数据、基于手机信令的出行大数据、基于物联网的经济社会资源大数据、基于医联网的医疗大数据等。日益丰富的人口大数据和日趋复杂的模型算法正在改变着人口决策的理论范式和技术手段以及生态环境,进而对人口综合决策支持系统提出了更高的要求。

“十四五”时期,一方面要加强人口领域的跨学科交叉战略研究,创新人口管理决策与研究范式,牢牢把握世界人口监测预测的前沿技术方法,紧密结合我国数字化和智能化的发展趋势,研发基于互联网、大数据、人工智能等数字技术的人口预测技术和模型,整合影响人口变动的经济、社会、文化、资源、环境等诸多因素,研究人口变动对经济、社会、资源、环境等因素的影响;另一方面要研究经济、社会、资源、环境等因素的变动对人口发展的影响,整体提升人口发展数学模型与综合决策支持系统的数字化、智能化水平,全面实现人口、经济、社会、资源、环境等要素的智能互联,为进一步优化生育政策,实现人口长期均衡发展提供科学、智能、及时、便捷的决策支撑。