公务员到内地如何挂职,才能帮香港“开挂”?
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公务员到内地如何挂职,才能帮香港“开挂”?

2021年05月16日 08:56:40
来源:观察者网

【文/观察者网专栏作者 王若愚】

5月10日晚,香港特区行政长官林郑月娥接受央视《新闻1+1》节目访问,与主持人白岩松视频连线。

被问及特区政府正与中国内地部门商讨加强香港公务员培训,包括让公务员到内地单位“挂职”一段时间时,林郑月娥透露,特区政府很快会与广东和深圳签署相关事宜,让两地公务员互换“挂职”。

这一消息立即引起了舆论的关注,相关话题一度冲上热搜。

“挂职”是具有鲜明内地风格的政治术语,粤港公务员开展互换交流合作已有近20年历史,但组织如此大规模的互换挂职尚属历史首次。

如何让这一机制更好地在促进两地融合中发挥作用,防止浅尝辄止乃至格格不入,以及如何更好地让两地公务员互通有无、取长补短,都有很长的路要走、很多难关要攻克。

林郑月娥5月10日晚接受央视节目访问。视频截图

林郑月娥5月10日晚接受央视节目访问。视频截图

香港公务员培训整治的重要一环

让更多香港公务员到内地进行挂职锻炼,是近年来香港推进公务员整治的一项内容。

回归以来特别是2014年“占领中环”、2016年“旺角暴乱”、2019年“修例风波”等,逐步暴露出香港公务员队伍中存在的深层次矛盾问题,主要是对国家和特区效忠的意识不强,对基本法、内地缺乏足够的尊重和了解,部分公务员违反“政治中立”原则参与街头暴力、开展“罢工”,有些隐藏政治观点搞“软抵制”,等等。

这些都意味着,香港特区迫切需要建立强大的、高效的、有魄力的行政管治队伍,真正发挥行政主导的作用,强化特区政府的管治权威。

近两年来,中央相继出台香港国安法、改革香港选举制度等重磅措施,这既推动了香港由乱到治的深刻转变,也是对特区政府管治团队的一次深刻教育。与之相同步,一场针对特区政府公务员团队的整治活动也在持续开展,除了要求宣誓效忠,增进对内地的认识理解的培训也正陆续推出。

这项培训由公务员事务局和各政策局、部门组织,培训的模式比较多元,包括在内地和香港举办不同形式的研讨会、讲座,由10余所内地大学开设国家事务研习课程班,以及安排公务员到内地城市考察和交流。通过这些方法,增进香港公务员对国家宪法、香港基本法的认识,亲身体验内地的最新发展进步,进一步巩固国家观念,更好地贯彻执行“一国两制”。同时,在“公务员易学网”等网站,还增设了相关的专题网页,让公务员可随时随地获得国家发展的最新资讯。

4月份,公务员事务局局长聂德权在参加立法会会议时表示,未来也希望引入规定,要求公务员必须在三年试用期修毕内地培训课程,才可获长期聘用。也就是说,熟悉内地事务,今后将成为公务员获得长俸乃至提拔重用的前提。

熟悉内地将成为香港公务员必修课。图源:香港一日

熟悉内地将成为香港公务员必修课。图源:香港一日

今年,香港将完成公务员学院的筹备工作,进一步提高公务员培训的质量。目前,学院临时部署在北角政府合署,新的校址位于观塘地区,预计于明年动工。特区政府还成立了公务员培训咨询委员会,委员由专业人士和政府官员组成,主要对国家事务和香港基本法、领导才能、创新及科技应用、国际协作4个方面的培训内容进行集中检视,督促提高培训质量。

这一系列措施的逐步展开,犹如打出一套“组合拳”,一点点地改变着香港的公务员队伍。

两种截然不同的公务员制度

浅浅的一道深圳河,却隔开了两种截然不同的社会制度。当前,推动粤港澳大湾区建设,增加内地和港澳协同发展,粤港政府高层的互动必不可少,也需要公务员深入对方政务营地,了解彼此的公务运作方式方法,进而互通互达、联手共进。

笔者长期在香港工作生活,对粤港两地的公务员系统差别有着切身的体会。以印章为例,内地的公函盖有单位公章,代表这是集体决策、集体力量;但在香港,公函都是以司局部门首长署名,盖部门首长个人印章,强调的是部门首长的个人权威和背书负责。两种不同的用印规则,折射的是两种不同的政治逻辑、政治体制。

香港经历过英国150多年的“殖民”统治,现行的公务员架构基本复制于英国,是典型的科层制。公务员分为政务官和事务官,类似于内地的行政干部和专业技术干部。政务官每级之间等级严密、泾渭分明,公务员要在系统内不断攀爬,才能一步步成长为领导。

回归后,特区政府对公务员体系进行的最大改革,就是董建华于2002年建立了“问责制”,各个司局长不再能够以“政治中立”作为免责的条件,而是接受政治委任、承担政治责任,如有重大政策失误,在极端情况下,他们可能需要辞职。

把握香港公务员制度,关键环节就在于“政务官”(Administrative Officer,简写AO)。根据职系架构和编制,政务官分为政务主任、高级政务主任、首长级政务官等7个职级,共748人。政务官是专业的管理通才,这些高级公务员参与政府政策的制定、资源调配以及重大政府计划的施行,在香港特别行政区政府角色很重要,影响也很深远。

政务官(AO),构成了香港公务员制度的核心。图源:香港公务员事务局。

政务官(AO),构成了香港公务员制度的核心。图源:香港公务员事务局。

叶刘淑仪曾长期在港英政府任职,于1975年开始担任AO。她一语道出了港英管治的核心,即“英国人将我们(中国籍AO)训练成执行者而非领导者”。

港英时期,资深政务官主要由英国人担任,他们只会教中国籍政务官办妥事情,不会训练他们就复杂、具争议的议题作出决策。1982年卸任港督的麦理浩,当时有句话令叶刘淑仪印象深刻——“麦理浩离港前赞扬我们这些公务员:你们是办妥事情的最佳人选。”

香港直到即将回归前数年才推行“政务官本地化”,换言之特区政府的政务官在管治回归后的香港时,本身存在管治经验缺乏的短板,领导力亟需锻炼弥补。

2017年香港特别行政区第五届政府主要官员。图源:特区政府网站

2017年香港特别行政区第五届政府主要官员。图源:特区政府网站

以香港“三司十三局”为例,司局长都是由特首提名,经国务院任命。但实际上,按照政策制定,十三局的局长主管政策范畴,但财权却掌握在资深AO出任的常任秘书长手中,局长虽贵为一局之长,却是“无财司令”。

由副局长到政治助理更“可怜”,他们连以官方身份出席一些国际或内地重要会议,也必须得到常秘首肯,否则就不能得到公款报销。

而大部分司局长,也是在资深AO中晋升任命的,只有少数由特首从无公务员背景的人员中提名任命。

资深AO对公务员体系的掌控,主要体现在以下几个方面:

一是按照不成文的规定,公务员事务局的局长必须从资深AO中遴选,以保证其“专业性”,但也导致“近亲繁殖”。

二是特区政府有一个专门的“公务员叙用委员会”,主要任务是“就顶薪点达政府总薪级表第26点(50825元)或以上的人员的聘用和晋升事宜,向行政长官提供意见”,而AO起薪点刚好是总薪级表第27点,这等同特区政府高级公务员的聘用和晋升都在这委员会的权力范围内,但这个委员会本身就是由资深AO组成的,主席由退休后的资深AO担任,使之成为一个内部循环的系统,缺乏革新的动力。

三是目前的资深AO不少是从港英政府时期过渡而来,对英国体制和文化的认同度较高,认为这一套制度体系明显优于内地公务员制度,容易将其政治观念传导到基层公务员,令他们遵循其指导,不敢过于表达其爱国立场。香港前些年,报名到内地参加国情研修班的名额往往无法报满,就是由于AO害怕被上级“打入另册”。

四是资深AO把握着对违纪公务员的认定和处置权,可以裁定哪些公务员有违纪行为可被辞退,哪些则不受影响。今年2月23日出任食物及卫生局常任秘书长(食物)的刘利群,就是资深AO出身,虽然在担任食物环境卫生署署长期间,多次因为政治立场受到举报,但并未受到追究,反而得到升迁。

AO体系,对香港公务员队伍的影响是深远的。

从优点来说,上级AO掌控下级AO的命运,使之服从意识较强,对于各项指示能够较好落实;在程序正义和工作规程方面做得非常严格,严格按照规章办、按程序办;工作不急不慢,一板一眼;比较廉洁。

但这一制度也存在着明显的弊端,主要是韦伯式的科层制日趋僵化,港英政治传统久之不去,公务员更容易墨守成规,对顾全大局、把握复杂政治形势、强化发展创新等方面缺乏能力和知识。特别是在资深AO以“政治中立”行“政治干预”的干扰下,令“爱国”这样的要求不能上升为AO的行为规范,成为牵绊公务员改革成效、迟滞“爱国者治港”原则有效落地的一个制度阻碍。

5月6日,香港立法会对“把握契机,改善施政”议案继续进行审议,提出该议案的张国钧议员批评政府各部门僵化,只抱着少做少错的懒政心态,导致因循守旧、效率低下。他要求政府重塑行政立法关系、打破公务员团队的因循和避事文化、改革地区行政等。

5月6日,香港立法会继续对涉及公务员制度的法案进行审理。图源:香港文汇报

5月6日,香港立法会继续对涉及公务员制度的法案进行审理。图源:香港文汇报

姚思荣议员指,过去反对派在议会内常常为反对而反对,渐渐造成令公务员怕难避事、得过且过的心态,加上公务员体系极少解雇员工,部门之间习惯互相推卸责任。姚促引入问责及评核机制,实施有奖有罚。

谢伟铨议员亦指大众对公务员的印象就是工作缓慢和互相推卸,督促公务员要放弃过去不愿学习新事物,只会一味强调“行之有效”的思维。这些都说明当前AO体系改革的急迫性。

相比于香港的公务员制度,内地的公务员制度最大的特点就是实行党的领导,坚持“党管干部”原则,干部工作失误须受到问责;强调党委集体领导和个人分工负责,形成组织和个人的有机结合;坚持党纪和国法监督并重,监督的范围更为广泛;领导干部经受过多个岗位历练,能力更为丰富,具有改革创新的动力与活力,等等。

内地需要借鉴香港公务员制度的主要方面,应当是讲法治讲程序,尽量减少人情的干扰;追求专业,在国际视野和专业能力上能够跟进一步。

由此可见,两地的公务员制度各有优长,但也存在很大差异。在共同建设大湾区的背景下,十分有必要打破体系的壁垒,通过公务员的交叉代职,推动更多“两制”的良性互动,并催生出更多制度与政策创新。

“深入”下去面对挑战迎接成长

据深圳卫视直新闻采访,香港公务员事务局回应表示,香港特区政府与内地多个城市合办“公务员交流计划”,2002年起举办至今,共有约380名内地官员及约140名香港公务员参与,每期交流计划为期约4星期。

此外,为更好把握粤港澳大湾区建设的重要发展机遇,公务员事务局将交流计划扩大至包括内地大湾区城市,特派两地中、高级公务员开展交流。这方面,去年10月粤港已经达成协议,但受到新冠疫情影响而迟滞,待疫情稳定后尽快开展。

挂职是我们党的优良传统之一,早在革命战争年代就已经实质性开展。1946年1月,从苏联学习、战斗回来的毛岸英到达延安,毛泽东要求他上“劳动大学”。毛岸英和农民睡一样的土炕,吃一样的粗粮,干一样的农活,和劳动群众打成一片。后毛岸英参加中央土改工作团,在山西、河北、山东等地参加土地改革工作。

现在,挂职是我们党比较常见的一种制度,多数是机关部门干部到基层、艰苦边远地区和复杂环境挂职,目的是帮助不同地区、领域的公务员对“国家的行政层级、治理状况、行政文化、危机管理经验”有更完整而多层次的理解。在这方面,内地已有较完善的安排和经验,但香港一直比较欠缺。

基层群众哭着送别扶贫挂职干部。视频截图

基层群众哭着送别扶贫挂职干部。视频截图

就推动粤港两地互换挂职取得更好的效果,笔者提出几点建议:

一是要延长挂职时间。

现在,香港公务员到内地上国情研修班,一般是一到两周时间,到深圳进行公务员交流一般是四周时间,这对于一般化的交流体验已是足够,但如果从挂职的要求来看,则是完全不够的。应该至少半年,最好安排一至两年时间,让粤港两地的公务员增加对彼此制度体制的理解,防止走马观花、浮皮潦草。

全国港澳研究会副会长刘兆佳在接受媒体采访时表示,过往香港公务员内地培训往往时间较短,且没有实际在内地工作的经验,无法建立和积累将来推进合作可能需要的人脉。现在港府组织高级公务员到内地挂职,能让他们近距离观察内地政策的制定、执行和后续产生的影响,从而在有限的人数和时限内,获取最多的知识,吸取最大的好处,发挥最大的效益。再者,这些高级别公务员回港后也能感染其下属,继续发挥辐射的影响力。同样的,上述好处也能在参加互换挂职的内地公务员身上发挥出来。

二是机关和基层并重。

挂职的具体工作安排,应有一半时间在机关单位,帮助对方了解本地公务员制度的运作规律,了解重要决策的制定过程,参与政策制定实施的全过程,借鉴提高工作能力;另一半应安排在基层,如内地的街道、村庄,香港的区议会、办事处等,这样可以增加同当地百姓的交流沟通,了解经济社会发展的深层次问题。

以在香港为例,内地公务员多去体验“龙床盘”、“劏房”,就能对香港社会的深层次矛盾问题有更多的理解,对基层之苦有着切肤之痛。而在内地,应该多去那些脱贫攻坚的一线村庄,了解我们党改造这片天地是多么的不容易,也取得了多么大的成绩。

香港民建联立法会议员陈恒镔认为,互换挂职是很有必要且具迫切需要的做法,因为香港公务员有时对内地政策较难理解,相信挂职将令他们对国家政策的理解大幅提升。另外,广东省是内地较为发达的地区,希望香港公务员将来也能到内地其他省市挂职,更广泛地认识内地发展。

三是要把培训成绩作为选拔任用的重要条件。

对公务员来说,选拔考核是指挥棒和风向标。只要参加挂职的人能够获得更多的晋升机会,那么广大公务员参与的积极性也会水涨船高。对于香港而言,就是要突破现行AO体系的羁绊,实施必要的改革,把“爱国”、“熟悉内地”作为选拔使用资深AO的标准要求,这样才能动员更多的公务员到内地进行代职。

四是要保持必要的尊重与警觉。

从自己熟悉的环境转换到陌生的环境中,不适应乃至产生心理冲击都是正常存在的,重要的是积极调整适应,摘下有色眼镜,全身心地融入进去。对于两地的公务员来说,都有一些刻板印象需要打破,有一些规矩需要遵守,也有一些底线需要守住。

比如,对于在港的内地公务员,应当尊重当地公务员的宗教信仰、合法游行等权利,但要守好自己的政治底线,不去参加各类非法游行,不去阅读有害政治书籍,不去加入各类反动组织,防止出现今年国家安全教育日中通报的内地赴港学生成反中乱港“棋子”等问题。

而对于香港赴内地的公务员,也要尊重党的领导,尊重内地的政治体制和政治要求,不得传播有害政治观点,也不要把“民主”、“自由”作为挂在嘴边的最大“优势”。

总之,摘下有色眼镜,诚心诚意投入,沉浸式体悟,才能达到挂职应有的效果。

笔者相信,只要假以时日,粤港澳大湾区就会通过培训产生更多的“大湾区干部”,推动香港管治向良性轨道发展。

参考资料:冯炜光《要抓紧香港最后机会,公务员制度必须改革》;《多名议员斥公务员卸责懒政 促设机制奖罚分明》;香港文汇报、大公报有关报道。