京畿洪患
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北京今年的这场暴雨来得格外凶猛,至少造成77人死亡、160余万人受灾,但这一现实,无法简单归于一场天灾

大雨之中,首都再次狼狈不堪。

诚然,横亘于死亡名单之前的,首先是这场号称61年未见的特大暴雨。但汹涌的洪水退去,城市管理的不足再次暴露无遗。人们不能理解,为什么城中的排水设施历经十余年未加明显改善?为什么气象预警不能更及时和人性化一些?为什么许多村庄坐等上级指示,错失提前转移村民的时机?为什么有行洪功能的河道被堵塞被破坏,却得不到解决?

提供保障民众生命安全的有效公共服务,是政府的基本职责,但面临天灾时,避免民众涉险的多道关口却依然失守。

雨过天晴之后,城市管理者应该反思并行动,如何让类似的悲剧不再重演。

——编前

7月25日,北京又迎降雨。

中午11时50分许,北京市气象台发布暴雨蓝色预警:“预计今天傍晚至夜间,本市东部地区将有暴雨,雨量将达到50毫米以上。其他大部分地区有大雨到暴雨,累积雨量在30毫米-50毫米。”同时,相关部门提醒市民注意防范,减少外出。

但天公再次让人领教了它的莫测,当天仅在18时至19时之间飘过一阵小雨,城区降水量仅为0.9毫米。23时25分,北京市气象台发布解除暴雨预警信息。

这一场虚惊,却令北京格外紧张,许多单位允许员工提早下班,各政府部门也表示严阵以待,做好应对准备。几天前的那场特大暴雨的阴影依然笼罩在人们的心头。

房山祭

一场暴雨使房山区38人失去生命

房山区周口店镇瓦井村。7月,本是京郊最美的时节,但这片村庄的青山绿水皆被洪水吞噬。灰色的淤泥覆盖了道路、农田、房屋。几辆汽车被扭成不可思议的形状,像被任性的孩子摔打过的玩具。

七八月间,对于包括北京在内的华北地区来说,正是降雨集中期,而北京这座以干旱著称的城市,一年内的降水分配尤其不均,七八两月的降雨占到全年降水量的60%左右,且时常集中在主汛期的几场大暴雨。

而今年的这场雨来得尤为凶猛。

雨是7月21日上午10点开始下的。雨云自西向东推进,从河北进入北京境内。

到中午,北京房山区十渡镇村民看到,大雨已织成帘幕,镇中心的积水漫过脚背。

降雨持续一天之后,到当晚6时,周口店镇突然爆发山洪,瓦井村村民安明洁惊愕地目睹了如下一幕:洪水挟裹着泥石,以飞快的速度自西部娄子水村方向汹涌而至,瞬时涌出河道,横向切断道路和农田,冲上房屋,漫卷汽车。

惊慌的村民们互相拉扶,在泥水中翻过墙头,或爬至屋顶,或攀上大树避难。

暴雨席卷过后,房山区成为北京域内受灾最重的地区。

从河北到瓦井村打工的袁大爷,一夜之间经历悲喜人生。

当天,他的大侄结婚,儿子、儿媳和从银川远道而来喝喜酒的小侄子,从车内逃出后被大水冲散,小侄子溺水而亡,儿媳妇失踪,只有儿子爬到一辆大巴车顶上得以生还。

与瓦井村一河之隔的绿茵小镇社区,是一个由多栋六层楼房组成的小产权房社区,有不少北京市民,尤其是退休老人来此购房居住。

暴雨第二天,小区地面遍布20厘米-30厘米厚的淤泥,三辆汽车被山洪冲击,摞成一堆。这个社区的一名40多岁的男子因身体虚弱,在淤泥冲击时摔倒在家中死亡。

房山区防汛应急指挥部办公室(下称房山防汛办)总工程师王勇介绍,21日的暴雨下到晚间,不但连通北京城区与房山的京港澳高速路遭水淹而封闭,区内道路也普遍中断,致使十渡一带成为孤岛,冲锋舟、救援队均无法进入。随着暴雨持续,午夜时分,部分通讯基站被毁,断水断电,位于十二渡的平峪村等地,完全与外界失去联系。

官方通报称,房山区当天的局部降雨量接近500年一遇,造成了积水、山洪和泥石流三种自然灾害并发。受灾面积达到近千平方公里,受灾人口80万人,6.6万间房屋受损,其中有8265间倒塌,另有750公里道路损毁,死亡人数达到38人。

密网短路

虽然气象台频发预警,但仍有许多村民称根本没有接到通知

北京拥有一套庞大的防汛应急体系。北京市防汛抗旱应急指挥部对全市防汛承担指导任务,时任北京市市长郭金龙亲任总指挥,办公室设在北京市水务局,同时它也是市政府议事机构。

此外,整个防汛抗旱应急指挥部还包括80个分指挥部,北京市31个委办局、18个区县、大型市属水库河道、国有集团公司等均为其成员单位。再往下,各乡镇街道乃至村庄,都有专人负责防汛。这套系统自1995年既已建立,运转至今。

具体到房山,其防汛应急体系也自成一体:区防汛办之下,全区25个乡镇、街道均设有防汛应急指挥分部,在村庄一级,承担防汛职责的为雨量监测员和村干部。房山境内大小河流共17条,其中4条主要河流——拒马河、永定河、小清河、大石河,均有流域指挥分部。

但是,在此次特大暴雨中,看起来密实的市、区、乡镇、村四级应急体系,信息沟通却殊为不畅。

房山区防汛办主任王平称,暴雨五天之前,曾接到北京市气象台预报称,21日-22日会有降雨,但他没料到雨量会如此之大。北京气象台台长乔林事后对《财经》记者解释说,即使在发达国家,天气预报只能是逼近式的滚动预报,时间越近越精确,提前五六天的预报不会太精确。

北京气象台首席预报员郭金兰介绍,气象台最早于19日16时就开始预报此次降水,20日又连续两次发布专题预报,21日9时30分发布暴雨蓝色预警,10时向北京市政府报送《重要天气报告》,指出“中午前后本市将开始出现降雨,强降水将主要集中在傍晚到夜间,预计本市大部分地区的累积雨量将达到暴雨(40毫米-80毫米),局部地区降水量将超过100毫米”。

根据汛情预警信号规定,如果三小时内降雨量达100毫米以上,就应启动最高级别的红色预警。

至21日下午,气象台又三次发布暴雨黄色预警,傍晚18时30分时,预警级别提高至橙色,这是自2004年《北京市气象灾害预警信号实施办法》颁布以来,首次使用暴雨橙色预警。半小时后,北京市防汛办发布汛情橙色预警,要求全市各防汛指挥部启动汛情二级响应。

但直到降雨开始,房山区防汛办才意识到灾情的严重性。实际雨情要严重得多——在全市暴雨预警尚为橙色时,房山的3小时内降雨量已经达到100毫米,而该区河北镇的量最终达到460毫米。情急之下,房山区防汛办在未及请示市防汛办的情况下,自行将预警提高到红色最高级,并向全区传达。

北京市防汛办宣传处处长于亚平称,21日当天并没有收到房山区防汛办求援的消息。实际上,据房山区防汛办证实,直到次日早晨降雨渐止时,这个受灾最严重的区才向市防汛办请求冲锋舟、抽水泵等物资援助,此时道路已全面瘫痪,物资、救援队都无法低达。

未及时向上通报信息的同时,房山区防汛办向下的沟通也出现了短路。

21日中午,房山区防汛办已要求西北部山区实施山洪灾害防御预案一级响应,即随时准备人员转移,其发出的红色预警要求传达至乡镇一级,但许多受访村民均表示,他们在洪水到来之前没有接到任何通知。

瓦井村村民安明洁表示,直到当日傍晚山洪突发时,她身边的村民都没收到通知,自己猝不及防之下,只得躲上房顶避难。据《财经》记者了解,瓦井村1500户村民中,只有30户居住在危旧房屋中的村民得到村干部通知,并得到帮助转移。

在房山区农村,村一级传达信息的方式除了电话、大喇叭广播,就依赖于村干部挨家逐户通知。在七渡,村干部曾提前通知村民:上游要来每秒800立方米的水。商户按照2006年泄洪的经验判断,这样的水量不至于造成太大威胁,“这个流量离院墙还有3米距离”,但最终的洪峰流量达到了每秒2580立方米,河水奔腾而至。

十渡一带,夏季游人众多。洪区内,村干部对村民逐户走访、通知撤离,却无法一一通知到游客。景区和宾馆方面,直到21日下午晚些时候才通知游客并准备关闭,此时,多处道路已经中断,游客进退两难。

而在市区,大雨当天,正值周末,相关的暴雨预警主要是通过网络、报纸和电视发布,但位置并不显著,因而并未引起大部分市民的注意。今夏本来较多的雨水,也让他们感觉这个周末没有什么异常,依旧正常外出。

政府显然也没有对气象台事先的预警给予足够重视,21日当天,北京城区的各种大型活动照常进行。城东,北京国安队与杭州绿城展开中超足球联赛的第18场较量,晚上7时30分开赛时,有2万名球迷到场观看;城中,国家大剧院当天安排了五场演出;城西,台湾歌手萧敬腾在万事达中心的演唱会也正常举行,万余歌迷到场观看。

待到散场之后,各路观众才发现城市已成泽国,道路中断,无法回家,只能自寻地方暂避。

听上级指示

许多村庄坐等上面的指示,错失提前转移村民的机会

从理论上说,北京区一级的防汛办可以掌握所有村庄的险情。

房山区防汛办主任王平介绍,全区有35个自动雨量站,可实时向区一级反馈雨情。

在汛期中,房山区还向每个村庄派驻了雨量监测员,弥补信息覆盖不足,区、镇两级可根据情况随时进行指挥、调度。

由于气象台提前精确预报雨量非常困难,目前的防汛预警体系,高度依赖于这套实时雨量监测体系。

但实际上,房山有三分之二属于山区,地形复杂,山前的小气候变化多端,这意味着在极小区域,比如不同村庄之间,由于气温和湿度的不同,雨量也会有较大差异,待到全区平均累计降雨量达到足够响应预警级别时,许多村庄已经沦陷在暴雨中,救援的道路也已瘫痪。

特殊的地理情况就要求逐级响应的防汛体系衔接紧密,反应敏捷。

房山区防汛办证实,许多村庄在雨中成为孤岛。直至23日中午12时,失去联系的村庄仍“不在少数”。

“在乡村,救灾基本就是由村干部带领、各自为战。”十渡镇政府一工作人员对《财经》记者说。

镇防汛办一般聘有一支“抢险队”,最少十人,成员多为本地就业困难人员,他们冬季抗旱、夏日防汛、平日则负责环卫清洁。

十渡镇防汛办的“抢险队”有20多人。镇政府人士证实,这支队伍没有经过专业培训,防汛物资也仅有铁锹、沙袋等基本设备。

到了村庄一级,防汛设备更为奇缺,如十渡镇西庄、前头港等村,所备防汛物资只有沙袋。前头港村村委会主任刘秀华对《财经》记者说,上一次镇防汛办下拨物资时,只是2011年配备给雨量监测员的几件雨衣。

村庄一级的防汛救灾,更大程度上依赖于村干部的责任心和组织能力,但他们大多听命于上级传达。

按照应急预案,当日实时雨量达到50毫米以上并持续时,山洪易发的山区就应当开始人员转移。然而多名村干部表示,直到夜间镇防汛办下达指示时,他们才开始组织撤离。

在7月21日,房山全区平均雨量达到281毫米,其中十渡镇平均雨量达到了300毫米,但在拒马河洪峰到来之前,记者走访的西庄、西河、前头港等村,没有一处及时开始人员转移。直到22日凌晨2时,强制撤离才开始。

而乡村避难所普遍阙如。最初,十渡镇西河村村民转移到了高处一个停车场,后发现水量太大,避险处也将被淹,又紧急转移到了更高处的民房、村委会等地。

在十渡镇中心,洪水来临之际,村民们也都是各找出路,有往山上跑的、有往镇政府跑的。“乡村抗洪,就是用我们的土办法。”上述十渡镇政府人士称。

河道堵塞

河道上建房、建堤坝、建景观,最终形成堵塞,拒马河已基本丧失了行洪能力

“百年不遇,再宽的泄洪渠也泄不了这么大的洪水。”瓦井村村委会安姓主任反复强调,这场大雨是天灾。但在南韩继村绿茵小镇居民们看来,瓦井村和绿茵小镇所受的灾难是六分天灾,四分人祸。

两村所在的周口店镇有“石材之乡”之称,上世纪七八十年代便有人在此从事石材加工。目前,仅在瓦井村就有50多家石材厂,基本沿着瓦井河而建。这些石材厂很多是个体户。有从业者透露,这里的绝大多数的石材厂都不规范,没有工商登记,没有许可证,一个老板,雇两个工人,从村民那里租一块地就开工了。

为了方便,有些石材厂把边角料随意扔进河道,常年累月下来使河道变浅。记者发现,甚至有一些石材厂干脆在河道上建房,导致河道变窄。瓦井河本并不宽,约三四米,经过多种方式的挤占,窄处仅为一米左右。

绿茵小镇与河堤本有一座围墙相隔,因排洪不畅,当天水流在河道窄处受阻,遂将围墙冲开一个豁口,直奔居民区而去。

瓦井村村委会安姓主任称,去年房山区水务局曾经疏通河道,但是没过多久,又被废石材淤堵。

在瓦井河以北,是娄子水河与周口店河,河道也被堵塞,于是三股水流一并冲刷到瓦井村,最终造成了严重灾情。

河道被侵占,是普通现象。号称百里画廊的拒马河畔,由南向北自一渡到十二渡,乃至河北境内的野三坡,平缓的河道边布满鳞次栉比的农家乐、垂钓园。数十米宽的水面,被分割成一块一块。在七渡,一家名为“水上人家”的宾馆筑起堤坝,将拒马河水引流改道,形成景观与垂钓园,而这家宾馆最终也在洪水中损失惨重。

十一渡前头港村村委会主任刘秀华介绍,十多年前该村在沿河一侧,均为鱼塘、耕地。但现在,私自搭建的农家乐已成气候。

这些自行修建的建筑和堤坝削弱了河道行洪能力,也增加人员风险。7月22日凌晨4时40分,拒马河洪峰通过十渡镇,就在洪峰快到的时候,镇防汛办还在河畔农家乐内找到一个看守的值班人员,紧急将其带离。“不然肯定没命了。”

2010年,河北省涿州市水利局局长白景华就对媒体表示,拒马河已基本丧失了行洪能力。一旦洪水来袭,千年古城涿州将成为一座“不设防的城市”。北京市房山区水务局水政科科长靳昕也称,北京段拒马河河道防洪标准,连一年一遇的标准可能都不到,“1996年以后再无大水,但一旦来洪水后果不堪设想。”

虽然潜在的危险已为人所识,但是无人对拒马河进行养护,十渡镇政府过去曾不定期为河道清淤,却多次在作业中与侵占水面的农家乐产生纠纷,只得暂停了这项工作。

直到今年上半年,十渡镇向房山区上报项目,准备在水利部门的帮助下,对拒马河进行整体清淤,拓宽河道,以便行洪。谁知,还没等项目资金下拨,洪水就先到了。

死亡知情

如何为伤亡人数“脱敏”,是治理者必须处理好的课题

暴雨过去4天后,7月25日晚,北京市政府新闻办举行“7·21”特大暴雨情况通报会,市防汛抗旱指挥部副指挥、新闻发言人潘安君通报,全市因灾造成直接经济损失116.4亿元,受灾人口160.2万人。公众更关注的人员死亡数字,却在此次会议上被回避了。

《长江日报》记者在报道中描述了当时的情况,当主持人宣布新闻发布会结束时,台下的记者们追问最新统计的死亡人数。“有位拿着CCTV话筒的女记者大声说:‘我看见你(指潘安君)手上拿的材料了,上面写着死亡人数是61人,其中因公殉职5人。’但主席台上的几位发言人集体缄默,主持人果断地请五位新闻发言人集体退场。”

直到这时,有关死亡人数的信息仍停留在22日的官方口径:截至22日17时,因灾死亡37人,其中,溺水死亡25人,房屋倒塌致死6人,雷击致死1人,触电死亡5人。而死者的具体身份信息,也一直未被公布。

倒是在更早的7月24日下午,房山区区长祁红称,人员伤亡方面,实际也是造成了重大的损失。“6.5万人转移到了高地,但是还有那些路过的、盲目的、不在状态的、没有来得及反应的人,被洪水无情地吞没了。”祁红说,“作为区长,对不起大家。”

《财经》记者在赴房山灾区和市区采访时,至少发现五起有据可查的死亡事件,另有一人失踪,其死因包括在山洪中丧生及地下室触电死亡。其他媒体也陆续披露了更多死者的详细信息。但无法证实,这些遇难者是否被列入官方的死者名单。

7月26日,《人民日报》刊登评论文章《伤亡人数不是“敏感话题”》。文章指出,如何发布伤亡人数,如何为伤亡人数“脱敏”,成为治理者必须处理好的课题。相对于“负面消息”,人们更关注的是政府对待“负面消息”的态度。

北京市政府新闻办主任王惠公开解释称,经过SARS的考验,北京市政府深深懂得透明的道理,在死伤数字上绝不会有隐瞒,之所以现在有更新的滞后,是因为有些遗体还需要辨认。

《人民日报》评论文章对判断失踪到确认伤亡需要过程和相关程序表示理解,但同时提出,信息公开不是一个静态结果,而是一个动态过程,可以利用互联网的传播规律,滚动发布信息,及时回应公众关切,保证群众知情权。

7月26日晚8时,北京防汛抗旱指挥部终于公布最新消息:北京区域共发现77具遇难者遗体,其中66人身份已经得到确认,另外11人身份正在确认之中。在遇难者的分布上,只有6人死于五环路以内的市区,其他皆分布于远郊乡镇地区,其中房山区的死亡人数达到38人。

当天再晚一些时候,具体的死亡者信息名单被公布。

名单显示,在这些死亡者中,年纪最小的是一名仅8个月大的婴儿,最大的是一名80岁的老者。遇难者中有47人在水中溺亡,5人死于触电,3人死于房屋倒塌,另有6人的死因分别是泥石流、雷击或外伤。

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