国防动员实施亟待完善若干基本制度

原标题：国防动员实施亟待完善若干基本制度

制图／陈丽平

□　徐奎

动员制度,是推动国防动员建设发展、坚持依法动员的决定性因素,也是衡量一个国家动员能力和国防动员现代化程度的重要标志。国防动员法颁布实施以来,我国动员制度建设取得长足进步。但是,从整体上看,我国目前的动员制度安排还比较粗放,带有强烈的机械化战争和计划经济痕迹,缺乏信息化战争和市场经济条件下动员的科学元素,而且大多着眼于平时建设,对战时动员实施关注不多,难以适应未来作战要求。当前,必须坚持以新形势下积极防御军事战略为指导,从现实急需出发,抓紧完善和发展动员基本制度,避免临渴掘井,贻误战机。

我国国防动员分两个等级

动员等级制度,是国家根据不同的安全威胁,分等级实施国防动员的制度。这一制度的核心,是根据国家可能遭受的多种安全威胁,将国防动员划分为若干个等级,明确各等级动员的范围、内容、程序和决定与实施的权限。二战以后,美国在经历与苏联的长期冷战和多次局部战争后,逐步形成了比较完备的动员等级制度。

我国国防动员法把国防动员划分为国家总动员和局部动员两个等级,并附加“一个特殊情况”:即国防动员法第九条第二款规定:“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受直接威胁必须立即采取应对措施时,国务院、中央军事委员会可以根据应急处置的需要,采取本法规定的必要的国防动员措施,同时向全国人民代表大会常务委员会报告。”这样规定,可以满足界定动员规模的基本要求。但是,这种等级划分过于粗略和模糊,没有相对应的动员规模和时限要求,实践中很难把握。尤其是未来为维护国家安全、维护领土主权和海洋权益采取的军事斗争,行动样式多样,不同的军事行动和作战样式,目标不同,作战规模不同,对动员保障的需求既有一些共性的要求,也有各自的特殊要求,由此也决定了动员准备和实施的多样性。

从现实军事斗争的迫切需求来看,有必要根据我国未来可能面临的战争威胁,对现行动员等级进行进一步的细化和区分,明确规定每一等级对应的战争威胁、动员范围和程度、相关动员措施、首批动员完成的时限和动员决策及批准权限,以及制度运行的基本程序和法律定位,为有针对性地做好动员准备和实施提供依据,提高动员的反应速度。

完善与发展动员决策制度

动员决策是国防动员活动的核心和先导,通常指国家和各级领导机构为保障战争或应对突发事件需要,对国防动员活动所作的总体决断和部署。动员决策正确与否,对确保战时动员是否时机适当、规模适度、快速高效具有决定性意义。

动员决策制度与动员等级制度紧密相联。西方发达国家因为有着严格的动员等级设定,每一动员等级有着明确的动员决策权限及相应的法律授权,其动员实施基本上实现了任务明确、统一协调、灵活反应、适时可靠。相比较而言,我国动员等级设定相对粗放,从现有法律规范来看,动员决策权限高度集中于国家最高权力机关。但在实践过程中,由于国家安全威胁的多元化和军事行动的多样化,动员活动呈现出强烈的多样性特征,特别是为满足一般性的、小规模的军事行动,或是应对一些突发事件,或是保障平时军队演训活动需要的动员行动,是否也需要国家最高权力机关来决定,实践中面临着很大的制度困境。可以说,动员决策制度的不完善,在很大程度上制约着动员保障的灵活性和有效性。

从充分发挥动员功能的角度出发,当前迫切需要完善和发展与动员等级制度相匹配的动员决策制度,根据不同动员等级,对动员决策的权限进行适当分解,规范不同等级动员决策的主体、权限、范围和程序,特别是应明确动员决策权限(包括法律授权)的划分,动员决策的内容和时机,动员决策的程序和方法,动员命令的等级和效力,动员命令的传达和执行等,使各级动员指挥机构能够灵活地运用动员权限,对不同程度的安全威胁做出适时、适度地反应,为实现动员行动的快速反应、适时可靠提供坚实的制度保障。

应建立健全动员计划制度

毛泽东曾指出,凡事预则立,不预则废。没有事先的计划和准备,就不能取得战争的胜利。可靠的动员计划,是动员实施的基本遵循。1982年的英阿马岛战争,迅速高效的商船动员成为英国取得战争胜利的关键性因素。英国将这次成功归结为:完善的动员计划、良好的动员潜力和周密的动员准备,其中最为关键的是动员计划。

新中国成立以来,党和国家历来高度重视动员计划工作,积累了丰富的动员计划实践,已建立起了相对完整的动员计划体系及相应的制度安排。但是,长期以来由于军事需求不明确,我国动员计划形式化东西过多,动员计划与作战计划关联度不高,针对性和实用性不强,由此也导致平时动员准备存在较大的随意性和盲目性,对战时动员组织实施也不托底。这一问题的产生与我军动员系统与作战系统长期两条线运作有很大关系,实践中不注重动员与作战之间的内在联系,有意无意地把动员与作战割裂开来。

外国动员建设的一条重要经验,就是把动员作为作战的有机组成部分,从计划到实施都强调动员与作战必须保持高度的协调一致,强化动员与作战的内在联系。尽快建立我国的动员计划与作战计划相联系的制度规范,是提高动员计划的针对性,完善和发展动员计划制度的重要问题。一是在指导思想上,要明确动员行动是作战行动的有机组成部分,保持动员行动与作战行动高度的协调一致,是动员准备与实施的主要目标之一。动员计划的制定必须以明确的军事需求为指导和牵引,并始终围绕着具有决定意义的任务筹划动员准备与实施。二是规范军事需求提报。明确军事需求提报、汇总及落实的程序和方法,以及将军事需求贯彻落实到动员计划中的具体措施。三是将动员计划纳入作战计划的总体范畴,作战部门有向动员计划制定部门提供军事需求的责任和义务。四是规范动员计划与作战计划相衔接的程序、内容与时机,确保动员行动与作战行动能够保持高度的协调一致。

需重构动员组织指挥制度

战时动员组织指挥,是动员实施的重心和关键。近年来,以军事斗争准备为牵引,各级对战时动员组织指挥问题进行了大量探索并取得很多成果,但在国家和战区这个层面,尚未对战时动员指挥体制做出明确规范,对战时动员组织指挥程序没有做出明确规定,对动员活动实施有效控制的动员阶段性管理制度、战时管制制度、动员资源优先保障制度,这些在外军动员制度中必不可少并行之有效的制度,在我国还多属空白。可以说,动员组织指挥链路及其相关制度的不完整,已经成为影响和制约战时动员组织实施的最大因素,也是动员制度重构首当其冲必须解决的重大问题。

一是抓紧规范战时动员指挥机构设置及指挥关系。依据未来作战准备的总体部署,结合深化国防和军队改革,加紧战时国防动员组织指挥体制,特别是国家和战区层面动员组织指挥体制的研究论证,尽快展开战时动员指挥体制的预建实验,规范各级动员指挥机构的编成,理顺动员指挥机构与联合作战指挥机构的关系。研究制定战时国防动员组织实施纲要,明确战时国防动员组织指挥的程序、内容和方法,理顺动员指挥机构与联合作战指挥机构及政府有关部门的关系,完善组织协调的相关制度与措施。

二是进一步细化动员组织实施的程序和方法。着眼动员与作战的密切配合,根据作战实施的基本程序,科学设计动员组织实施的一般程序。确定各级指挥机构和部队,以及地方政府在各个阶段和各项程序中,应当采取的动员行动。明确特殊情况的处置程序,包括动员任务调整、改变动员等级、满足临时动员需求的程序和方法等。

三是抓紧建立与动员组织指挥密切相关的具体制度。主要包括:1.动员报告制度。规范动员报告的类别,动员报告的行为主体和责任,动员报告的内容和时机,动员报告的传达和处置等。2.动员阶段管理制度。重新划分动员实施阶段,将现行按战争进程划分的“应急动员、战争初期动员和战争中后期动员”,按照现代危机管理的基本原理,调整为“预备动员、初始动员、持续动员”三个阶段。规范各动员阶段应达到动员状态和各级指挥机构及部队的动员行动,以便各级能够对动员活动实施有效控制。3.动员资源分级管理及优先顺序制度。根据各类资源拥有量、分布、对作战影响的程度等因素,区分各类动员资源的重要程度,规范各级动员指挥的资源调用权及调用的程序和方法。根据作战部队及担负作战任务的重要程度,明确资源保障的先后顺序,区分轻重缓急,提高资源配置效益。4.战时管制制度。主要是规范战时管制的内容、范围和程度,组织实施的主体及权限划分,战时管制的程序、方法和措施等。5.检查评估制度。建立动员实施检验评估标准体系,规范评估内容、程序和方法,明确检查评估的主体、手段方法、组织实施等。

征用民用资源须于法有据

国防动员的本质是围绕军事斗争需要对民用资源的重新配置,民用资源征用是国防动员的重要手段之一。长期以来,我国在民用资源动员方面,主要依靠国家行政指令。比如,在计划经济体制下,物资动员可以采取调拨的办法,人力动员可以由原单位解决报酬,国家花钱也不是很多,事实上也不用过多考虑对动员对象的补偿问题。但是,在市场经济条件下,随着经济成分的复杂化、资源配置的市场化、价值取向的多元化和社会关系的利益化,国家利益与个人利益、整体利益与局部利益之间存在着一定的矛盾和冲突,单纯依靠行政手段直接调用的办法、由原单位解决动员对象报酬的办法越来越困难。市场经济条件下民用资源的征用,必须依法进行,即使强制性征用也必须于法有据。同时,也必须尊重动员对象的利益诉求,遵循市场经济规律,实行有偿动员,发挥经济杠杆的作用,采取切实措施解决好动员对象的报酬和优抚问题,解决好征用物资的补偿问题,保护公民的爱国热情,调动公民接受动员和支持动员工作的积极性。

近年来出台的有关国防动员的法规条例,对民用资源征用与补偿有一定的体现,但这些规定多属原则性的规范,特别是在程序和标准等方面缺乏足够的操作性。因此,进一步完善民用资源征用与补偿制度,是动员制度重构的重要内容之一。当前急需解决的主要问题主要有:一是明确战时征用的时机、对象、内容和范围,科学划定免征范围,避免“乱征”和“滥征”。二是规范民用资源征用的组织主体及其职责权限。三是细化民用资源征用与返还的程序和方法。四是规范民用资源征用的补偿,特别是明确补偿的范围、标准和经费来源,规范补偿的程序和方式,明确补偿时限及相关责任主体的权利和义务等。

(作者系国防大学战略教研部国防动员教研室副主任)