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人大法工委副主任:有法不依不是今日才有 和传统有关

2012年10月16日 08:48
来源:中国新闻周刊 作者:申欣旺

原标题:人大法工委副主任:不采用的意见立法机构要解释

(资料图片)书店里的法律文本。在有法可依之后,更是要做到有法必依,这是建成法治社会的条件之一。摄影/甄宏戈

(资料图片)书店里的法律文本。在有法可依之后,更是要做到有法必依,这是建成法治社会的条件之一。摄影/甄宏戈

原标题:迈向法治,有待破题

——专访全国立法研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生

法律体系形成了,绝不等于法治社会形成了。法治是什么呢,是大伙都崇尚一种规则。在这种规则没形成之前,可以有不同的意见,一旦形成都要遵守

本刊记者/申欣旺 (实习生李洋对本文亦有贡献)

社会主义法律体系初步建成后,新时期立法思路面临何种转变,立法需要达到何种目标,《中国新闻周刊》就此专访全国立法研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生。他的回答是要进一步加强民主立法,“民主立法既是立法目的的民主,让立法真正是为了大多数人的利益。还有就是立法程序的民主,怎么能够让不同利益群体声音都能够表达出来。”

实际的立法工作要妥协

中国新闻周刊:中国特色社会主义法律体系初步建成之后,回顾以往立法工作,你有什么感慨?

张春生:1979年我们国家开展了全面的立法工作。但具体怎么立法,是要构筑体系化的法典,还是根据条件成熟一部法律,制定一部法律,并不明确。应该说,刑法典、民法典、行政程序法典等,都分别是一个体系。最初作为一个立法目标,这些都在视野之内。但从实际立法工作来说,是分步骤还是一下子构建这个立法体系,有巨大分歧。

刑法典在1979年五届人大二次会议通过。但它在文革前已经有33稿的基础,又总结了文革的经验教训,所以就形成了法典式的刑法。民法没有这个基础,模本是苏联的民法,严格说也没有起草出来。我只是在法制委员会内部多次听到过,没有见到那个民法的本子。

中国新闻周刊:如果从完美的程度和立法质量看,大家更倾向于法典化,但实际行不通?

张春生:实际的立法工作要妥协。以民法典为例,当时起草民法没有经验,到底循着什么路走,大家想法不太一致。这时候我们的工作机构还是法制委员会,彭真担任主任。还有一帮资深的、德高望重的法学家、革命家做副主任,总人数79人。法制委员会成立了一个民法起草小组。组长是杨秀峰,文革前最高人民法院院长。另一位是陶希晋,他文革前是国务院法制局局长。他们都有雄心壮志,要起草中国的民法典。到1980年7月,第一稿写出来了。这个民法典四十二章,五百三十多条,是比较庞大的一个东西。

中国新闻周刊:既然第一稿都写出来了,为何最后没有走法典化这条路?

张春生:现在回顾这部草案,它的问题有几方面:首先,没有完全对应上当时改革刚刚起步的现实情况。像财产这一块,当时已经有了农村的联产承包责任制,城里出现了个体户,利用外资有了第一批合资企业,但草案没有对应上当时的改革情况。其次,从长远考虑,也没有预见到中国改革的进程会出现什么新的变化。比如中国要不要保护私人的生产资料,进而承认保护私营企业?因为在五四宪法中,关于保护私人财产这一块,抄的是苏联宪法,保护的只是个人的工资储蓄等生活资料。再比如,国家集体个人,要不要实行平等保护?这些大的问题,都无法回应。

中国新闻周刊:当时中央是什么态度?

张春生:1982年春天,彭真在民法问题座谈会讲了个意见,意思是说,我们坚持两条腿走路,可以构想研究民法典,但就实际立法工作来说,要用相当大的精力,一个一个地制定单行民法。有什么好处呢?一方面适应实际需要;另一方面一个个的单行民法又给制定统一民法打下基础。这个思想当时给了我们很大触动。

当时出现了另一个情况,民法起草小组从国务院借调的人员被抽回去了。还要不要继续把起草小组搭建起来?法制委员会开会研究,这个时候习仲勋同志接任法制委员会主任,主持这次会议。杨秀峰同志在会上提出来辞去民法起草小组组长的职务,他也不倾向再搞一个新的民法起草班子。陶老则坚持要组织力量把起草小组搞起来,会上形成两种意见。这时候习仲勋同志表明了态度:中央的意见是让老同志很好地保重身体,健康长寿,不要再搞民法起草班子了。我理解习仲勋同志,富于政治经验,对立法这一块虽然没抓过,但立法思路是清晰的。之后,民法起草小组就停止工作了。

处理好立法和改革的关系

中国新闻周刊:从此开始了单行立法的三十年?

张春生:两条腿走路的思路没有变,实际工作有一个改变,就是改批发为零售,成熟一个制定一个。比如合同法,最早是1981年制定经济合同法,1985年制定了涉外经济合同法。到1988年又出台技术合同法。上世纪90年代制定了统一的合同法。婚姻家庭亲属立法方面,1980年修改了婚姻法,此后又陆续制定了继承法和收养法。

中国新闻周刊:但很多人尤其是法学界还是为没有大部头的法典感到遗憾。

张春生:回过头看这个历程,如果我们不是着眼于单行立法,成熟一个制定一个,在这个实践经验的基础上来推进,就一味地构筑民法典,中国现在的民法典、单行法恐怕都是白纸。

中国新闻周刊:妥协很重要。

张春生:我觉得这个问题,把它提高一步看,实质上是改革和立法的关系,改革是改变妨碍科学发展的东西,立法是把比较成熟的东西坚持下来,定下来。什么时候能够定,定到什么程度,这个事关重大。定得太早,妨碍改革;定得太晚,也不容易引导改革。所以中央后来有一句话:改革决策和发展决策要统一。

中国新闻周刊:这个矛盾从何时开始有的?

张春生:从1979年就有了。刚才提到的中外合资企业经营法,既体现了改革,又体现了立法,难度不小。彭真同志当时非常慎重。法制委员会起草的时候,组织了经委、计委、外贸部,还有好多专家,包括经叔平、荣毅仁等都参与了。开始写得相当简略。其中一个主要不同意见就是出资比例。因为没有经验,最开始的条文移植了第三世界国家的规定,要求中国的股份不能低于51%,外资不能超过49%。大家都不熟悉,只有荣老板提出来,说这不行。为此他给小平同志写了一封信,说我们既然利用外资,何必限制人家的投资最高比例呢。他主张最低出资百分之二十五,最高不限。邓小平认为这个意见很不错。陈云同志说,我们既然吸收外资,政权在我们手里,不存在什么失去政权,后来就是按照荣毅仁的说法写的。这部法律在五届全国人大二次会议通过。实施了三年多后,国务院出台了中外合资经营法企业法实施条例。这个实施条例有120多条,好多问题规定得更细了。

在没有经验的前提下,我们处理立法改革的关系,要从实际出发,总结成熟经验,但是并不排除按照一个先进的理念,合乎世界发展潮流制定法律。

要做好民主立法

中国新闻周刊:现在讲社会主义法律体系基本形成,新时期立法思路是否需要一个改变?

张春生:法律体系虽然建成,但立法工作需要改进的空间很大。其中一个问题是,市场经济的发展,带来了利益多元的问题。利益多元的情况之下,立法是一个博弈整合的过程。怎样在利益多元的情况之下,做好立法工作,值得讨论的问题太多了。

中国新闻周刊:那么怎样解决这个问题?

张春生:要做好民主立法。中央不止一次提民主立法、科学立法。就民主立法来说,需要做的工作很多。抽象地说,民主立法既是立法目的的民主,让立法真正是为了大多数人的利益,还有就是立法程序的民主,怎么能够让不同利益群体声音都能够表达出来。立法工作要真正能够听到不同利益群体的声音,立法机关如何把它整合好,这个难度很大。

现在弱势群体人多,声音却很低。强势群体声音则很强,例如国有企业、地方政府、大的外企等等。弱势群体的声音如何得到表达,在立法上有所反映,是目前存在问题比较大的地方。我们现在有一些方式如座谈会、听证会,但怎么把这些方式用好用足,而不是流于形式,差距还很大。

中国新闻周刊:立法采纳的是大多数人的意见,但民主的一个重要内容是要兼顾保护少数派的利益,立法怎么做到呢?

张春生:不采用的意见立法机构要做出解释,这一点要程序化。哪条采纳,哪条不采纳都应该能看到。但是立法成本就会提高,做起来很不容易。具体到中国一个省市好说,但是这样一个大国,如何解决还有待于破题。

中国新闻周刊:你的意思是说,和三十年前立法破题一样,现在实现民主立法也需要一个突破。

张春生:是的,不仅要有目标,而且要细化,要能落实。特别在立法程序上,怎样能有些突破性的进展,让很多事不仅仅是流于形式。让公众知道,他表达了意见,有可能被采纳。没被采纳也知道为什么。只有这样,参与权才能找到具体落实的路径和通道。

中国新闻周刊:但有人也说,即便是粗线条的立法都没有好好地得到遵守,又怎能做到更细呢?

张春生:有法不依这个问题不是今日事。1986年,人民日报有一组文章,谈当前法制建设的问题是有法不依。法律体系形成了,绝不等于法治社会形成了。

执法检查也不行,这和传统土壤有关。本质是权与法谁大,人治还是法治。人治和法治的界限不在于人是否参与立法执法,在于权力和法律碰撞的时候,谁大。法治是什么呢,是大伙都崇尚一种规则。在这种规则没形成之前,可以有不同的意见,一旦形成都要遵守。这使得法律成为一种生活习惯、生活方式、信仰,这并不容易。我在慕尼黑,看到郊区的一个大宫殿,是巴伐利亚皇帝借商人五百万马克建立的,非常漂亮,富丽堂皇。后来这个皇帝把宫殿建好了,还不起钱,就把宫殿原封还给了商人。说明皇帝也不能抢夺别人的财产。这就是一种自我约束。这个观念不得了。我们东亚社会,没有这样的土壤,会比西方困难很多,所以我说亚洲国家宪政值得研究。我们如何一步步迈向法治社会,有待破题。

[责任编辑:PN018] 标签:张春生 法制委员会 主任
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