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陈志武:内地征税失控局面在短期内不会改变

2012年05月16日 14:32
来源:凤凰周刊

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中国财税征收已经濒临失控。耶鲁大学终身教授陈志武对《凤凰周刊》记者表示,中国的征税失控的局面在短时间内看不到改变的可能性。

税收失控

中国政府掌握的财税收入到底到达了何等规模?根据财政部统计的数据,2011年中国财政收入为10.374万亿元,另外土地出让金还有3.15万亿元,按照复旦大学教授韦森的估算,2011年政府掌握的收入超过18万亿元。

《人民日报》在2009年曾经发表过一篇文章,题为《新中国辉煌60年,财政收入60年增长一千倍》。

即使按照最近10年的数据来看,即自2002年以来,政府收入年平均增长率约为20.39%,而同一时期中国GDP年平均增长速度为10.57%,财政收入的增速是为GDP增速的2倍。全国政协委员、中金董事长李剑阁直陈:“这不仅在中国历史上所罕见,在世界历史上也十分罕见。”

从横向视角来看,近几年,美国财政收入保持在4.5万亿美元左右,英国、法国、德国、日本等工业化国家保持在8500亿美元到1.5万亿美元之间。

相比之下,中国政府收入相当于美国的66%,而中国GDP仅为美国GDP的40%。

从政府收入占全体国民收入比重的关系即所谓的宏观税负来看,中国的财税收入也已经超出了正常的范围。

根据公开统计数据,2011年政府收入来源中财政收入为10.4万亿元,社保收入2.4万亿元,土地出让收入3.31万亿元;其他政府性基金收入为8193亿元。这四个数据加起来和2011年的GDP(47.15万亿元)相比,宏观税负不低于35.7%,已经跻身于实际上宏观税负最高的国家之一。

世界银行此前对一些国家最佳宏观税负水平的研究结果显示:低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右;中下等收入国家为20%左右;中上等收入国家为23%左右;高收入国家为30%左右。

高收入国家的高税负对应着的是从摇篮到坟墓的高福利,而中国民众付出的高昂代价并未得到相应的福利回报。中国政府的收入用于教育、医疗、养老方面支出占财政支出比例偏低。

征税权滥用

“无代表不纳税”,西方民主国家的这句话充分反映了代表对于政府纳税权的制约和监督作用,在任何国家或地区,凡是涉及到税收问题,其税权必须由立法机关制定相关法律,行政部门严格执行。中国恰恰相反,几乎所有税法均由政府部门制定相关制度,然后命令下级政府部门及其行政部门遵照执行。

1984年,中国在进行工商税制改革时,国务院向全国人大常委会提出议案,请求授权其发布试行有关税收条例(草案)。

国务院议案说,鉴于当时城市经济体制正在改革,经济形势发展很快,这几个税收条例(草案)尚须在实践中逐步完善,因此提请授权国务院以草案的形式发布试行。待执行一段时间之后,再根据试行经验加以修订,正式提请全国人大常委会审议,完成立法手续。

对于国务院的请求,1984年9月人大常委会作出决定予以国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行。

1985年,全国人大常委会再次扩大了对国务院的授权,授权在“经济体制改革”和“对外开放方面”可以制定暂行的规定或者条例。

这是一个非常宽泛的授权,尽管2009年全国人大常委会取消了1984年对国务院制定工商税制发布有关税收条例草案的授权,但是1985年的授权更为宽泛,取消的理由也是由于后者覆盖了前者的授权范围,并无存在的必要。

更为重要的是,1985年的授权在27年后的今天仍然有效。国务院仍然可以利用此授权制定相关的暂行条例。

这两个授权的直接结果是:中国有21个税种中只有《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》是通过人大审议制定的。

2000年通过的《中华人民共和国立法法》第八条明确规定:基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。

但同时《立法法》还规定:第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人大以及常委会有权作出决定,授权国务院根据实际需要,对其中部分事项先制定行政法规。

对《立法法》以上条款,有法学专家分析认为,同一部法律前面规定了专有的税收立法权(属于全国人大),后面又规定可以转授,并且未规定转授的范围,存在立法上的逻辑漏洞。因为“缺乏标准的授权,如同给被授权机关开出一张空白支票,使其获得无限制的授权”。

这种空白支票式的授权,导致国务院及其税务主管机关制定的税收法规缺乏代表性和透明度。

中国人民大学一名学者说,在税务机关颁发的文件中,常常用到“经国务院领导同意?”的字眼,或者干脆把某某领导同志的讲话作为文件下发也不乏其有。在行政立法过程中普遍存在“有程序规定不照办,没有程序规定更好办” 的情况。

更重要的是,对税收立法缺少有力的制衡监控机制,使得政府本身的增收倾向缺乏平衡,带有部门利益倾向的税收立法纷纷出台。

不少税法的设计之初就是为了尽可能地扩大政府的财政收入,而不考虑对实体经济的影响。

税收增长与经济增长相互脱离的一个表现是基数法征税制。

长期以来,各地编制税收计划通常采取基数法,即以上年完成数为基数,核定一个增长幅度,作为下一年度税收任务。而后这一任务再逐级分解,层层承担。

西南财经大学财税学院教授朱明熙表示:“这一方法由于不是依据税源变化以及未来经济发展水平等客观条件确定,税源充足的地区往往有税不征,避免下年基数抬高;而税源差的地区则为完成计划频收过头税,甚至贷款交税,然后财政返还。更极端的做法是一些地区之间相互抢拉或买卖税源。”

两大税的心思

1994年以来,中国税收呈现了近20年的高增长的态势,官方和学界对其分析时多从经济因素和加强征管等角度来分析,但更为重要的是,分税制改革后设计的税收立法意图中,就包含了高增长的目的。

增值税和营业税等间接税占中国税收的绝大部分,其税制设计就存在重复增税的问题。以增值税为例,中国选择的是生产型增值税。

生产型增值税以销售收入减除中间性产品价值的余额为课税增值额,其税基相当于国民生产总值;而消费型增值税以销售收入减除投入生产的中间性产品价值和同期购入的固定资产全部价值为课税增值额,其税基相当于全部消费品的价值。

生产型增值税与消费型增值税的主要差别是:前者对购入固定资产的已纳税款不予抵扣,即对固定资产折旧存在重复征税问题,这会使得增值税增长速度成倍于固定资产投资速度增长。

近10年,随着中国的重工业化水平的逐渐提高、产业分工的深化以及从劳动密集型产业向资本密集型产业的升级,中国企业购买了大量固定资产设备和产房建设,但是这些固定资产折旧无法通过增值税进项税抵扣来分摊一部分成本,导致增值税的税基迅速扩大,加上重复增税的问题,导致增值税税收增速迅速提高。

包括营业税等流转税种也存在类似的问题,分税制改革初期,改革的重要目的之一就是提高两个比重(中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重),在税收制度设计上比较强调税收的组织收入功能,随着近10年来外在经济环境的急剧变化,这种税制设计放大了纳税人的纳税能力。

除了税制设计方面暗中埋下税收高增长的伏笔之外,近年来各种税收之外、效力等同于税收的收费更是名目繁多,花样百出。

根据财政部数据:2011年政府性基金收入4.1359万亿元,这笔超过预算内财政收入的40%的资金,居然不是通过税收程序征收而来,而是通过政府性基金的方式征收入库。

政府性基金虽然冠名基金,但是实际上这些基金的征收对象、征收方式与税几乎无二,大部分基金目前都由税务部门代征。

但这种类税收的政府性基金不需要通过立法,而可以通过政府文件通知的形式设立,征收、调整费率、延长和废止,而不需征求意见,更不需通过全国人大的审议和批准,征税权的泛滥由此可见一斑。

多数政府性基金是在上世纪八九十年代开征,随着经济与社会的发展,很多已经完成了其使命,尽管一些基金被取消,但是很多基金或者直接延期,或者变化名目改头换面继续征收,没有任何制衡和约束。

4月17日,财政部宣布,征收了20年的机场建设费停收,但这笔费用并未消失,而是改头换面换了个“马甲”—改征为民航发展基金。

类似的还有水利建设基金、文化事业建设费、教育费附加、地方教育附加和价格稳定调节基金等等,有截止日期的纷纷延期,没有截止日期的继续征收,无需立法机关的审议批准。

和机场建设费改头换面引发社会争议相比,这些基金并未引起太多反响,主要是因为前者针对个人征收,而这些政府性基金都是针对企业征收。

强大的征税机器

税收失控的另外一个驱动因素是1994年的分税制建立起来的强大征税机器:国税、地税两套征税系统及其激励机制,以及金税工程为代表的信息化手段。

这种日益加强的征管能力和中国高税负的组合,加上缺乏制衡,遂逐渐导致今日税收失控的境地。

1994年税制改革时,由于当时征管水平较差,税收征收率不过50%,即实际征收而入库的税收,可能仅仅是按照税法规定应该征缴的一半。

为了弥补征管损失,中国制定了更高的税率:增值税税率确定为17%,由于是生产型增值税,如果换算成国际上普遍采用的消费型增值税,税率应该在23%,排在全世界第6位;个人所得税的累进制税率最高达到45%,这个税率几乎全球最高;企业所得税虽然2008年1月1日起从33%调减至25%,但这个税率仍要比周边国家高出很多。

不少专家都将中国近些年税收高增长的因素归因于加强征管,有其背后的事实依据。多年来,财税部门一直在实施一项与民众密切相关而不为民众所熟悉的信息化工程——“金税工程”。

“金税工程”将增值税的纳税人资格认定、发票领购、纳税申报、税款缴纳全过程实现网络运行,建立了总局、省、地市、县四级统一的四级网络系统。

其中1998年8月起的金税二期工程,建设卓有成效,涵盖了增值税防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、计算机交叉稽核系统和发票协查系统,从而使增值税的管理上升到网络化、系统化层面。

据国家税务总局的报告《增值税征收率变动与金税工程二期效果宏观分析》显示:增值税征收率从1994年的5.5%上升到2004年的85.7%。

另一方面,各级政府通过扩张人手、增设机关、建立多种形式的激励机制,刺激税务部门提高征税能力。

刺激税务部门提高税收努力的形式主要有:每年各级地方政府下达税收增收计划任务(一般高于经济计划增幅2~3个百分点);国家税务局和地方税务局普遍加强税收稽查力量,对企业不断进行常规检查和专项检查;对超额完成税收任务的税务部门,地方政府往往给予不菲的奖励。

近十几年来,中国每年年初的财政预算中财政收入的增速都设置为8%左右,但是最后实际完成的数额往往是这个数字的两三倍甚至四倍以上。

南开大学经济学院财政系马蔡琛教授经过对十几年来中国财政预算收入增幅和实际收入增幅相比较发现,实际增幅通常是预算增幅的1.5倍,如2010年年初预算收入增收目标为8%,实际实现21.4%。

偏差如此之大,已经不是用预算误差所能够解释的了,其背后的秘密在于,超出预算部分的超收财政收入对于地方政府来说是额外的奖赏,这笔游离于预算之外的收入不用按照财政预算规定的用途使用,也不用列入下一年度的财政预算,地方政府有较大的自由裁量权。

中国《预算法》对预算中的“短收”(即实际收入比预算收入少,与“超收”相对)有严格、明确的规定,但缺乏对预算超收的限制性规定。

在此种激励机制下,各地都纷纷出台相应措施,激励财税部门努力超收。据《经济观察报》的报道,综合2000年以来的每年超收,中国政府累计超收上来的钱已达5万亿元之多。

 
[责任编辑:PN009] 标签:陈志武 万亿元 GDP
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