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清债进行时:地方融资平台2013年偿还贷款达1.85万亿

2013年10月28日 11:14
来源:《财经》杂志 作者:郑猛 翁仕友 等

原标题:清债进行时

2013年是地方政府性债务还款又一高峰年。银监会数据显示,截至2013年6月末,地方融资平台贷款余额9.7万亿元,而需要在2013年偿还的平台贷款达1.85万亿元。受访地方政府官员表示还款压力巨大,有地方政府打算变卖部分固定资产筹措资金

债务审计,有利于搞清政府债务的规模、结构的真实情况,在此基础上应该进一步研究和完善政府现有融资模式,防控和化解财政运行中的矛盾和风险

2013年是地方政府性债务还款又一高峰年。来自银监会的数据显示,截至2013年6月末,地方融资平台贷款余额9.7万亿元,而需要在2013年偿还的平台贷款达到1.85万亿元。

受访的地方政府官员向《财经》记者表示还款压力巨大,在中办、国办下发了清理楼堂馆所建设通知之后,有的地方政府开始打算变卖部分固定资产筹措资金。

据悉,对于规模庞大的地方债,决策层倾向于分两步处理。对于既有的欠债进行清理和分类处置;对于未来新增债务要实行严控,不再开新的闸门。

国务院参事夏斌认为,除去大部分可以偿还的债务,对于已经确定不能偿还的债务,要区分有效率和无效率的资产,并根据不同情况采取地方政府发债、资产证券化,或者出售债务企业股权、银行冲销坏账、银行债转股、成立资产管理公司、中央财政部分买单、出售地方政府所持其他优质股权和房产等办法偿债。

对于潜在的坏账,瑞银首席中国经济学家汪涛认为,有两种方式可供参考。一是政府发行更多的长期国债,把这些债务置换出来;二是对部分坏账实施重组,由于重组肯定会有损失产生,对整个金融体系来说,银行可能要剥离或者核销更多的坏账。

财政部部长楼继伟认为,防范和化解地方债风险,首先要规范发债,发行地方债只能用于建设性支出,不能用于吃饭,即经常性开支。

其次,对地方举借债务实行分类管理。公益性事业建设债务应以政府为主体,以后用公共财政收入来偿还;收益性项目债务加强管理,用取得的收益来还债。

此外,要将地方政府债务收支纳入预算管理,逐步形成以地方政府债券为主体的、规范的地方政府举债融资机制,严格控制地方政府新增债务。

化解存量债务

根据上一轮地方债务审计结果,2011年、2012年、2013年是地方政府债务偿债高峰,到期偿付的债务总额分别为26246.49亿元、18402.48亿元、12194.94亿元。其中,2011年偿付了当年的大部分债务——21533亿元,约占债务总额的82%。

2011年中央政府出台了一些债务控制措施,例如清理地方融资平台、规范地方融资方式等,当年地方债务增量极小。但到了2012年形势出现反转,在“保增长“目标下,地方政府新增债务再度扩张。

据银监会数据,截至2012年底,地方融资平台贷款余额9.3万亿元。半年后,新增贷款规模又增加了4000亿元,余额达到9.7万亿元。其中,需要在2013年偿还的贷款达1.85万亿元。

内蒙古自治区一位官员介绍说,这两年每年都要偿还大量的债务,不过由于当地还有土地可以出让,用土地出让收入可以偿还一部分旧债。

地方债务偿还高度依赖土地出让收入,这在东部发达地区表现得尤为突出,在上一轮地方债审计中亦有明显体现。地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.547万亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

“作为一级政府,如果说哪一年不修路是肯定不行的,但上报项目后就要在筹钱上犯难,是自筹资金、利用社会资金还是向上申请款项,特别费脑筋。”上述官员介绍说,按照要求,每年当地政府都要向市里上报基建和工程项目。

浙江省财政厅一位官员对《财经》记者表示,该省2011年和2012年地方债务增长较快,与2008年底推出的4万亿投资计划有很大关系。

该投资计划推出后,中央出了一部分资金,其他都要求地方配套,而且层层下压。基层政府的财政收入基本都是吃饭财政,民生投入都有一定压力,因此没有足够的钱进行配套搞建设,如果进行项目建设,地方势必勒紧裤腰带各处借钱。

另外,“十一五”期间民生社会事业发展太快,比如连续多年提高养老保险金的待遇,而出资基本都是地方政府负责。

此外,对于地方政府来说,目前举债的成本非常低,也导致地方债务丛生。

这位官员呼吁,由于公益类基础设施建设和民生支出方面形成了较多债务,当地希望中央能帮助地方化解一部分债务。

地方“缺血”

地方政府债务高企,既与部分地方政府过度举债有关,也与央地财税关系不合理有关。

财政部部长楼继伟曾在由博源基金会、清华大学共同举办的“中国财政体制改革研讨会”上,透露了目前的财力分配情况。

楼继伟说,第一,中央集中了全国财政收入的53%左右,但是中央财政支出只占全国的20%,而且这个20%是中央财政有赤字情况之下实现的。第二,这里没有完全计算政府行政性收费和相应支出,如果计算的话,地方财政支出恐怕不只占85%。

“这是中国的一个特点,和任何大国都不一样,地方财政支出占绝大多数,而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。”楼继伟说。

1994年分税制改革后,地方政府事权膨胀,例如原来责任模糊的市政基础设施建设的重担明确由地方政府负责。同时,中央宏观调控通常采取地方提供配套资金的办法,这在2008年实施的4万亿投资计划中表现得尤为突出。根据测算,2009年地方政府的配套资金要求达6000亿元。

再加上近些年,地方政府的民生领域支出加大,地方政府财力渐趋捉襟见肘。

为缓解财政资金压力,地方政府尝试了诸如BT、BOT、ABS(资产支持证券化)等新型项目融资方式,一定程度上减轻了市政基础设施建设上的资金压力。但在此过程中,地方融资平台得到快速扩张。

根据中国央行6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》显示,截至2010年末,全国共有地方政府融资平台1万余家,较2008年末增长了25%以上。

2008年以前,国家开发银行是地方融资平台的贷款人,2008年后商业银行的进入,放大了融资平台的融资功能。多数平台偿债能力弱,但是融资规模仍然很大,再加上融资平台管理不规范,如虚假出资、地方政府和部门违规注资、抽走资本等,使得化解地方债务之时,不仅要拓宽地方政府融资渠道,更要严格规范。

堵后门,开前门

国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生对《财经》记者表示,调整中央和地方的财政体制只是将一般预算收入进行重新分配,而地方建设基本不依靠一般预算收入,所以此举并非根本之策。

许生认为,问题的解决出路还是开前门和堵后门,即建立规范的市政债券替代目前以城投债为主的方式。

近几年中央每年都为地方代发3000多亿元的债券,下一步可以进一步增加规模,更重要的是对一些具备条件的省市,可以由其自主发债,不再由中央代发。根据许生的调研,部分城市如上海等正在做这方面的工作。

国家开发银行研究院副院长黄剑辉亦建议,应尽快完善地方政府债券发行制度,允许地方政府合理举债,加大财政部代发地方政府债的力度。一些必须由财政投资建设的项目,可由财政部代地方政府发行债券。

对于放开地方债是否会导致地方滥发债务,许生认为不用太担心。地方发债要到财政部备案,财政部总体设立一定的限额。对地方政府也要进行信用评级。

国务院发展研究中心研究员倪红日对《财经》记者表示,允许地方政府通过自主发行政府债券,为城镇化进程中的基础设施建设融资,是不可回避的选择。目前,允许地方政府自主发债的主要难点是如何对其发债规模进行约束,即如何通过中央政府和公众监督来控制发债规模和提高使用效率。遗憾的是,这次《预算法》的修正草案中,并未突破原有的法律规定,仍不允许地方财政预算列赤字和自主发行债券。

倪红日建议,在推进策略上采取更稳妥的办法,最开始可以将地方债的门开小一点,将门槛设定得高一些,发债首先要经过当地大人部门审议,还要上报中央批准,面向金融市场还需公开当地政府的负债情况。将地方债放开一些,总比现在这样本不允许发债,但债务遍地开花更易于管理,不能“又让马儿跑,又不给吃草,最后马儿只有乱跑”。

倪红日还建议加快房产税税制改革,这对开辟城镇基础设施建设的资金渠道具有重要意义。这部分税收并不一定直接用于项目建设,尤其是规模较大的建设项目,但由于它收入的稳定性和可持续性,可以主要用于建设设施的维护和归还基础设施投资债务本息。据她了解,目前很多地方政府都在积极研究个人住房房产税,并做了相应准备。

财政部财科所研究员赵全厚认为,首先要明确债权也是财权,既然是财权就要统一到财政部门,从而避免各部门都在借钱、而财政部全然不知的情况发生。

其次,上级政府要对下级政府的借债行为进行管理。地方政府缺乏内控机制,就需建立上控机制,由上级政府进行管理。

再次,还要改变政绩观,减少地方政府融资的刚性冲动。

江苏省财政厅官员表示,应该改革地方党政的考核机制,不能唯GDP增长,应该把债务指标也进行考核。比如上任政府留下100亿元债务,在下任官员离开的时候,联系GDP增长增加到120亿元债务是允许的,但若激增到200亿元就说明这任领导不负责任。

在接受《财经》记者采访时,全国人大财经委副主任委员尹中卿表示,审计署的债务审计,有利于搞清政府债务的规模、结构的真实情况,在此基础上应该进一步研究和完善政府现有融资模式,防控和化解财政运行中的矛盾和风险。

尹中卿说,一要研究制定政府债务管理法规,尽快出台政府债务风险预警办法,建立和健全政府举债融资制度、政府债券发行制度、债务管理制度,以及官员考核、惩戒机制,完善地方政府融资制度。

二要完善地方政府融资平台。针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多以及资金分散的状况,加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。以资产重组为手段,做大做强做实地方政府融资平台。规范法人结构,完善投融资平台治理结构,充实投融资平台资本金,积极推进融资平台“实体化”。

三要规范地方政府融资行为。应采取有堵有疏、疏堵结合的办法,“开前门、关后门、修围墙”,为地方政府寻找到合法的融资渠道。规范政府收入途径,防范地方政府通过收过头税、增加收费项目等方式弥补财政收入下降的行为。通过发行特别国债、成立地方资产管理公司等措施,对地方融资平台进行分类清理,隔离不良资产,把地方负债逐渐消化掉。

四要加强地方政府性债务管理。进一步规范地方政府机关、事业单位及融资平台公司融资行为,加强高风险地区债务监管并督促其研究制定化解措施,逐步将地方政府债务分类纳入预算管理,严格控制地方政府新增债务。建立地方政府融资平台的信息披露制度,及时将融资平台的资金状况、负债水平以及项目效益等公之于众,接受地方人大以及社会的监督,避免投资风险向金融风险和财政风险转化。

此前,财政部与亚行、亚太财经与发展中心(AFDC)在北京联合召开了亚行技援“中国财政改革与发展”项目总结研讨会,与会人士认为,从长期来看,还应该设立独立的、非营利性的、单一目的的信用评级机构,并提供必要的资金及政策支持。设立在中央有关部门监管下的专门机构,监管地方政府的举债行为;建立和完善保障地方政府财政收入的法律和制度框架。

[责任编辑:PN043] 标签:政府债务管理 清债 财经
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