财政转移支付过程中为什么会出现层层截留的问题？

一方面是充实小金库，一方面就是拿来养人了。

或许又会掀起一场清查风暴。从中央部委到基层乡镇的日渐膨胀的官员群体将面临一部新规《机构编制监督检查工作暂行规定》的约束。

在3月27日举行的记者会上，监察部副部长屈万祥痛批一些政府部门领导配备违规、超编严重，以至于“有些部门领导干部能排起一个排”。中央编办副主任吴知论在会后接受采访时说，极少数政府部门甚至采取先欠工资也要超编的政策，造成既成事实。

“按规定，只能是一正四副，结果给弄个一正七副、八副甚至是九副，我看到有些地方领导干部能排起一个排，有的地方副职就十几个，甚至二十几个。”屈万祥说，还有一个表现是“吃空饷”，“编制要来以后吃空额，或者是这个干部已经退休了还算他在职，有的已经去世了依然算在领导岗位上。”

天门试验

这次高调为编制问题出台专门规定，来源于2005年中编办在包括湖北天门等17个市(县)的试验。

当天门市财政与编制政务公开网对外宣布开通时，李峰(化名)尝试着在网上举报：自己所在单位有几个同事“吃空饷”多年。这些举报，掀起了天门市清查“吃空饷”人员的风暴。

李峰是天门市某政府部门公务员，在他看来，那些“吃空饷”的人员，对其他人是不公平的，严重影响了其他人员工作的积极性。“凭什么他们不但在外面挣外快，还可以照常拿财政工资？这影响大家的积极性。”

在编不在岗人员的工资，多数未最终落到当事人手中，而被所在单位挪用。虽然，“吃空饷”现象一直存在，但都被心照不宣地隐瞒着。

就天门市统计的情况来看，“吃空饷”种类繁多，有经单位私自批准外出学习的、长期请病假没人去追究的、改革待岗后编制还未取消的，更多的就是长期无故不在岗的。

在天门市已公布的“吃空饷”人员中，时间最长的离岗长达12年，但财政工资10多年来照常发放。“不能否认，我们之前的确没有将这项工作当作一个主要问题来抓，也没有意识到问题的严重性。”天门市编办主任刘遂义表示，更重要的还是因为问题一直没有暴露出来。因为与所在单位的利益密切相关，很多单位对“吃空饷”的人采取了庇护和隐瞒的措施。

经过初步清查，天门采取在单位和当地媒体公示的手法。此招一出，通过各种渠道前来反映问题的人不断，最后数字上升为915人。

教育部门成重灾区

1994年，在天门某乡村小学教书的王刚，因为不满自己当时每月几百元的工资，离开学校去了南方。

由于王刚业务水平不错，很快，他就在南方一私立学校找到工作。而从他走后10多年来，学校并没有就他的情况向上级主管部门汇报，而是将他的编制继续保留。所以，10多年来，属于他个人的财政工资相关部门照常发放到他所在的学校，当然最终没有发放到王刚手中。

2006年3月，天门市大力清查在编不在岗的公职人员，王刚被列入“吃空饷”的名单，学校多次电话和信件催促。直到此时，王刚才知道，自己的编制一直还被保留着。

王刚只是天门众多在编不在岗人员的一个代表。在天门，教育系统是“吃空饷”的重灾区。

天门市在2005年的11月即开通了编制政务公开网，全市所有在编人员的信息均可在网上查到。消息经当地媒体公布后，立即引起强烈反响。“最初的那段时间，我们编办的几个工作人员成天都在忙于从网上收集信息，给投诉人回复。”刘遂义说。

刘遂义介绍，清查出的915人中，由全额财政拨款的行政事业单位人员有566名，而其中，以教师为主的教育系统人员占了近一半。在天门市重点清查的无故不上班的246人中，教育系统高达203人。

在天门市的一份材料上，该市一所初中，全校在校老师仅有几十人，而清查出来的以各种理由在编不在岗人员就多达13人。

刘遂义说，以往天门市教育系统在编制方面的管理的确有很多不规范的地方，所以才导致在编不在岗人员泛滥。天门市的教师之所以热衷于“出走”，更多的原因还是教师待遇低。另一方面，天门市的教育在国内还算比较有名气，教师到任何地方基本都能找到合适的工作。

刘说，天门当地，公办中学教师一月只能拿1000多元钱，而天门的私立中学教师每月却能拿3000元左右。“在同城的差距就如此明显，南方和其他经济发达地区的吸引力也就可想而知了。”

“阳光编制”

天门的彻底清查，让915个“吃空饷”者暴露，但是，根本问题没有解决，则单位在编不在岗的问题可能再度反弹。要想彻底避免在编不在岗现象的再度发生，需要更长效的机制来保证。

天门市为了巩固此次清查的成果，决定在一段时间之后，对重点的清查单位再杀一个“回马枪”，查看已经返岗的人员是不是又成了在编不在岗人员，并制定了严格的处罚机制，将毫不留情地辞退当事人，且所在单位主管领导也要受到严格处分。

作为“吃空饷”的重灾区，天门市教育局制定了教师“月报制度”。每月28日，各学校必须就学校教师在岗情况如实上报。虽然有人对此做法持怀疑态度，但刘遂义表示，这只是一种强制性的做法，更重要的是表现政府对该项工作的重视，政府还会定期对各学校进行抽查。

目前，天门市还面临一个特殊的问题，该市还存在大量的因年龄偏大而从领导岗位退下来的副主任科员，按照长期以来形成的惯例，这些副主任科员长期没有固定的工作，所以，此次之后，还要给这类人安排适当的工作，让他们也能按时在岗上班。“但是，长期以来形成的惯例被打破，需要一定的时间去磨合。”

30万人吃空饷

天门市仅仅是中国编制漏洞问题的一个缩影，据国家行政学院一位教授的匡算，目前大约中国有30万人吃空饷。“包括行政和事业单位，中国目前大约有2000万人吃财政饭，每年财政收入增量的很大部分被用来养人了。”

财政转移支付过程中为什么会出现层层截留的问题？一方面是充实小金库，一方面就是拿来养人了。中国人民大学毛寿龙教授在他多年调研的基础上得出数据，中国财政转移支付的实际效能不足20%，“大量的资金就在层层下拨中稀释掉了，新农村建设中最应该注意的也是资金在实际使用过程中如何保障转移支付到位的问题。”

本次规定所着力监察的重点是乡镇机构超编问题。“这次农村综合改革能不能维持下去是摆在我们面前的考验，我们正式宣布在‘十一五’期间乡镇机构编制只减不增，这叫做‘底线’，保住底线是我们当前机构编制监督检查工作的重点。”吴知论说。

“保住底线”还要抵制“条条干预”，即上级机关的某一个业务主管部门干预下级机关的机构配备工作，“要求增加编制，上下级业务必须对口，不设置我就‘刁难’你。”屈万祥说。

此前的2006年底，中央编办会同有关部门对各地控制乡镇机构编制和实有人员情况督察时发现，部分县级、市级、省级甚至中央部门都有干预乡镇机构和人员配备的问题。有的部门通过文件干预乡镇机构编制事项，有的则通过目标考核要求乡镇配套机构和人员。

此前的2005年，中央编办专门成立了机构编制监督检查司，并设立了全国统一的12310举报电话，但监督检查司仅有13人，全国人员总数也只有700多人，县一级没有专职监督检查人员。

吴知论说，作为督察重点的基层乡镇，中央编办目前采取从中央、省、市组织队伍下乡检查的办法。“有时从地方监察、财政部门临时借调几个人，县级没有专职人员确实是个问题。”

“暂行规定要求建立的公开报告举报制度，是行之有效的制度，它的实施很大程度上取决于社会各界，包括新闻媒体的参与和支持，只靠行政机关内部的监督，效果必然会打折扣。”屈万祥说。

司法责任追究

2004年以来，中国已经注意到编制方面的问题，各地也在进行有效清理，河南乡镇编制全部实名制，查出2万余吃空饷者；四川省通过清理已初步查出全省吃空饷者高达3.7万多人，每年冒领经费达6400多万元。其中，在全省率先进行清理工作的南充市，查出吃空饷者达8100多人，财政每年为此支付的金额近700万元；湖南也清查出8200余名吃空饷者，“挽回损失4000万元”。

类似的例子还有很多，但都是将清理吃空饷作为一项政绩来展示，“但是没看到一例追究责任人司法责任的情况。”毛寿龙认为处罚太轻，是吃空饷在这些年泛滥成灾的主因。

目前吃空饷的清理工作大多是由各地的“编制办”或人事部门来负责的，基本上只管清出吃空饷的人，至于吃空饷者和让他们吃空饷者的司法责任，那就在编制部门的权力范围之外。大凡有本事吃空饷者，多半是各单位头头脑脑的近亲属，不将吃空饷者的“局长爸爸”或“书记妈妈”先清理下台，而光清理公子，如何能断“病根”？

治理吃空饷，还在于司法责任的追究到位。“虚领财政俸禄，几年下来数额早够立案标准了。司法机关不介入，试图以几个文件、几次会议和几句讲话就能让腐败分子回头是岸，未免太有些反腐浪漫主义。毛寿龙认为遏制吃空饷，并不在运动式的清理，也不在各地编制办给提供的数据。骗取公共福利者的司法责任一天不被司法确认，吃空饷的“骗局”就一天不会根绝。来源：《凤凰周刊》