大陆将在年内成立的国家预防腐败局，并非此前多方猜测的，一个拥有对党政官员进行教育、检查、监督、惩处权的强大机构，而是一个对制度性腐败问题进行系统研究、寻求解决途径的智库。

3月12日，中纪委副书记夏赞忠在“两会”中，向北京媒体宣布，国家预防腐败局已通过中共中央机构编制委员会办公室审批，职能配置、机构设置、人员编制等问题基本得到解决。

据《凤凰周刊》了解，若一切顺利，这个机构最快在6月就能正式运行。

大陆目前的反贪腐系统由中纪委、监察部、反贪局3个机构组成。清华大学反腐专家任建明认为，国家预防腐败局成立后，将弥补目前反贪体系打击力强、预防力弱的缺陷，和任何犯罪一样，打击腐败只是治标之举，预防才是治本之策。

反腐智库

这应该是一个以专家为主导的研究型机构。机构人员数量不多，但需要有良好的专业背景；机构职能在于寻找产生腐败的体制原因，形成制度改革建议，同时具有强行推动制度改革的执行力。机构设立时应出台相应法律或条例以保证这种执行力。

这是任建明一年前参与中纪委相关调研时，对国家预防腐败局作出的定位。目前看来，他对于这个机构将成为反腐智库的设想已得到实现。

3月8日，全国政协常委、监察部副部长陈昌智在接受大陆媒体采访时表示，国家预防腐败局的主要职能是：进行宣传、教育，进行制度建设，以及机制体制的创新，还有就是在反腐败上抓一些源头性的工作。此局将放在监察部之下，级别为副部级。

2月13日，两会前夕，新任中纪委副书记干以胜在国务院新闻发布会上，首次提及国家预防腐败局这一机构。他表示，设局背景是为履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。根据2005年10月签署的这部公约，成员国需要设立专门的预防腐败机构，制订和执行协调有效的反腐败政策等。

分析者认为，中纪委在两会前公布这个消息，是希望获得人大代表和政协委员的高调声援。在“两会”召开期间，也的确有杨伟程、吕艳滨、迟夙生等人大代表或政协委员在会上提及设立国家预防腐败局一事，呼吁各方支持反贪腐的努力。

陈昌智则从源头防腐强调设局背景。他向媒体表示“案件是查不胜查，如果从源头上、机制上、体制上加强建设，腐败的案件就可以大大减少”。

源头防腐是早在2000年中共十五大期间就提出的理论，2005年颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》后，预防成为反腐败的重要战略。

2006年初，中共中央政治局常委、中纪委书记吴官正在《求是》杂志发表《要在源头上防治腐败》文章，以扁鹊治病重预防为例，指出中国自古就讲“防微杜渐”等道理。

任建明认为，国家预防腐败局的职能较接近香港廉政公署下设的防止贪污处。去年10月卸任的原廉政专员黄鸿超曾向外界介绍，作为廉署下设三大部门之一，防止贪污处每年大概针对政府部门的行政程序和制度，做出95100个制度性的审查，为怎样防止和堵塞可能贪污的漏洞提供意见。

“将制度性的贪污腐败减到最小”，这正是中共高层和众多反腐专家对反腐智库寄予的厚望。

制度性腐败困境

2006年，从刘志华、李宝金到陈良宇、邱晓华、郑筱萸，因腐败问题落马的大陆省部级高官众多，与2003年涉腐下马的高官相比，数量上虽然大致相当，但因落马官员中不仅有大陆重要城市、省份的副市长、检察长、市委书记等实权者，更有坐镇直辖市第一把交椅的大人物，中共彻查内部腐败的力度可谓空前。

彻查弊案的结果，暴露出大量腐败问题源于体制性缺陷。按照目前大陆的反贪腐体系，本应对党政官员行使监督权的中纪委、监察部、反贪局，实质上无法监管同级别官员。

上海反贪系统一位工作人员说，反贪局隶属于检察院，财政拨款来自上海市政府，办案时通常要接受中共上海市党委下设的纪委、上海市政府下设的监察委员会指导，实质上无法独立办案。政府受党委领导、党委受市委书记领导的现状，不仅是上海，也是大陆各地运行多年的官场模式。因此“陈良宇案几年前就有人传，但上海市纪委怎么可能监督上级呢。”

2006年末山东省委副书记、青岛市委书记杜世成弊案查处过程也证实了这点。查处杜案的是中纪委派出的巡视组，而中纪委也是在接到举报后才决定赴当地调查，当地反贪系统同样失效。

北京正在尝试以“垂直管理”方式解决这个问题。2006年12月初，京津沪三直辖市纪委书记几乎同时由中纪委“空降”易人，更多省份的纪委书记则为异地交流任职，由中央掌控地方纪委书记“提名权”，增加地方纪委书记独立性。目前看来，此举对地方势力颇有震慑力。

而其他类型的制度腐败问题尚未如此迅速地找到解决之道。中纪委从2005年调查到2006末，导致包括国家药监局医疗器械司司长郝和平、药品注册司司长曹文庄、已退休的药监局局长郑筱萸在内的多名官员遭查处的国家药监局弊案，就暴露出大陆药监体制的众多漏洞。

媒体事后调查发现，自1998年郑筱萸出任国家药监局局长时，就已埋下制度隐患。据大陆媒体报道称：“2000年郑筱萸力推的药监体制改革之后，所有药品的审批从地方转移到了国家药监局，虽然治理了医药市场的乱，但是相应的监督措施却没有到位，为药品审批等药监工作提供了暗箱操作的温床。”

如果不是遇上中纪委彻查此案，2005年就已退休的郑筱萸几乎不可能再被追究责任。

反腐独立机构

一个反腐智库，并不足以解决目前官员贪腐的制度性问题。北京一位多年研究廉政体系的学者认为，体制腐败的问题，只有通过建立一个完全独立的监管机构才能真正解决。

按照联合国反腐公约，反腐机构“必要的独立性”应该得到保障。中纪委特约研究员，中国社科院研究员邵道生一直建议应该成立类似香港廉政公署的国家反腐败局，或叫国家反贪局。

1974年设立的香港廉政公署，其下有三大职能机构，拥有900多人的执行处负责查案，200多人的社区关系处负责对社会各界进行反腐教育，研究制度漏洞的防止贪污处有50多人，组成一个集预防腐败和打击腐败职能为一体的独立机构。

中央党校教授王贵秀对此深表赞同。他认为，大陆目前以查案为主的反贪机构都由纪委统管，由于纪委与监察部门合署办公，因此绝大多数高官腐败案件，都是纪委先查，构成犯罪的移送检察院，不构成犯罪的，给予党纪政纪处分。既然各级纪委是办案主力，因此这个设在监察部之下、实际由中纪委领导的国家预防腐败局，完全可以整合纪委的办案职能。

但这样的改革方案，将牵扯到太多的部门，可操作性很差。一位反腐专家向《凤凰周刊》提及，几年前中央曾讨论过将反贪局从检察院独立出来的可能，结果遭到检察系统的强烈反对，最后不了了之。

这位专家认为，在现有政治体制条件下，组建国家预防腐败局，或许是完善反贪体系的最现实、最具操作性的方案。
来源：《凤凰周刊》