种种迹象表明，农发行职能转型的时机已经成熟。但要成为真正意义上的现代银行，农发行的改革之路刚刚起步。

大陆第三届金融工作会议1月19日在北京召开，外界将此次会议视为大陆发动新一轮重大金融改革的信号。据知情人士透露，目前无论在学界还是政府层面，对于与下一阶段银行改革的大方向基本达成一致观点。此次会后，中国农业银行、三大政策性银行(国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行)、农村金融机构改革将顺次展开。

农发行被戏称“粮棉油银行”

同样是政策性银行，与国家开发银行和中国进出口银行相比，农发行比较低调，其所在的位置也很不起眼。在1994年成立中国农业发展银行（以下简称农发行）的时候，国务院的一位高层对农发行提了‘两不’要求：不准买房、不准购车，要完全从服务农业、农村经济为出发点。另一位国务院高层则表示，不要设分支机构，以避免风险。

农发行成立时的人员和业务主要从农行分离而来。成立的初衷是为了防止粮棉油收购资金被占用，避免给农民“打白条”。由于农发行承担着国家农业政策性金融业务，其主要业务集中在粮棉油收购贷款、农业综合开发贷款、财政贴息贷款、涉农基建和技改贷款。

知情人士说，当初国务院一位高层希望农发行要务实，要完全从农业、农村的角度扎扎实实做事，不要讲排场、购置豪华汽车和高档写字楼。这只是口头对农发行提出的要求。在农发行成立以后，一些事情慢慢背离了原来的初衷，农发行购买的写字楼是北京市西城区月坛北街甲2号的月坛大厦南楼。一则消息称，月坛大厦因其南座整栋售予农发行而闻名。

1998年，农发行的开发性贷款、扶贫贷款等被划回农行。此后，农发行的唯一业务是对粮棉油贷款，农发行因此被戏称“粮棉油银行”。随着粮改的推进，粮食主产区政府收购明显减少，农发行的业务逐年萎缩。1998年4月，国务院对农发行的业务作了较大范围的调整。农发行的职能和业务范围比组建时还要小，信贷业务已变为比较单纯的粮棉油收购、调销、储备贷款。

在三家政策性银行中

农发行不良贷款居首

2005年，农发行贷款余额同比减少464亿元。随着业务量的减少，农发行获得央行的再贷款也相应减少。致命的是，粮食企业普遍不景气，导致农发行不良贷款高居三家政策性银行之首，到2005年末，农发行不良贷款余额798.6亿元，占比为10.2%；而国开行的不良贷款占比在2005年6月已降至0.99%。

“由于政策性银行的钱是国家的，资金来源为央行转贷款，也就容易造成政策性银行不负责任或不注重结果。它们在内部风险控制方面和商业银行相比，也的确差一些。”多次参与地方农村金融调研的社科院农村发展所研究员张军说。

知情人士还透露，在农发行总行设立之后，国务院的另一位高层不希望再设立其他分行，就是为避免过多风险造成不良资产。但这种建议并未被采纳。

到1997年3月末，农发行在各省、自治区、直辖市和计划单列市设有35个分行，在全国设有地市二级分行295个，县（县级市、区）支行1613个。截至1998年底，农发行各项贷款余额为7095亿元。从此，农发行形成了以自营为主、比较完善的业务经营体系。但是问题也随之出现了。各地的农发行出现了一些乱放贷款的现象，完全游离于当初的设想之外，甚至有大量贷款变成了不良资产。

一组能够说明问题的数字是，2005年，农发行贷款余额同比减少464亿元。与此同时，粮食企业1998年以前因为无法顺价销售而形成的千亿元挂账，显然已成为该行另一个难以承受之重。

中国人民银行对农发行颇有怨言，知情人士透露说，农发行作为政策性银行，完全依靠人民银行的贷款来运作，但农发行无节制地发放，甚至呆坏账的增加，也造成了人行的不良资产进一步增多。但由于是政策性银行，人行对此也无可奈何。

一些业内人士对于农发行的去留问题有着四种争议：关闭；并入农业银行；将政策性职能委托给某一商业银行承担；恢复、完善政策性银行的功能。倾向“关闭”意见的农业部农村经济研究中心研究员曹力群认为，农发行对农村经济发展没有起到应有的积极作用，因此没有单独存在的价值。中央财经大学教授、中国金融学会副秘书长秦池江也认为，随着粮食流通体制转向市场化，农发行业务越来越窄。社科院农村发展所张军赞成让农发行回归商业银行队伍。

农发行机构臃肿，改革难度高

央行行长周小川在2006年年末的一次谈话表示，政策性银行作为财政延伸功能的使命已基本结束，国家对政策性银行的改革时机已经成熟。与国开行相比，农发行由于体制、政策等原因所造成的不良贷款总额要高很多，因此，农发行的改革难度更大。

知情人士透露，在第三次大陆金融工作会议上，农发行改革的方案已经确定，其改革目标是将农发行建成以政策性金融为主、开发性金融和商业性金融并重的可持续发展的政策性银行。按此前的政策规定，农发行是不以盈利为目的的政策性金融机构，其业务长期局限在由财政兜底的政策性贷款上，一般不涉足商业性金融。因此，农发行开发性金融和商业性金融并重的思路预示着农发行改革的方向。

央行研究局一位官员透露，如果农发行改革方案经国务院批准并公布后，农发行再开办商业性金融业务便不必上报银监会。《凤凰周刊》同时从央行、国务院发展研究中心等部门获悉，国家开发银行、中国进出口银行和农发行这3家政策性银行的改革方案均已上报国务院。国务院发展研究中心的一位官员透露，其中，农发行改革方案的核心是积极拓展业务，今后的定位是以政策性金融为主、开发性金融和商业性金融并重的可持续发展的政策性银行。

“即便中央金融工作会议确定了农发行改革思路，定位后问题仍不少。第一个问题就是资金来源—是央行再贷款支撑，还是允许农发行参与到竞争中去？” 国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波对农发行今后的发展感到忧虑。

农发行的组织机构链条共为四级：总行—省分行—地市分行—县支行，这也正是农发行改革中首当其冲的一块。“农发行的分支机构布局不合理，管理链条过长，成本高，已到了不得不改的地步。” 国务院发展研究中心金融所助理研究员高伟说。

与其他商业银行相比，农发行业务比较单一，主要就是履行粮棉油等主要农副产品收购资金的供应和管理。到2003年末，农发行97％的贷款都集中在农副产品的贷款上。同时，作为政策性银行，农发行一直按行政区划设置分支机构，难免造成机构臃肿，成本过高。

据高伟介绍，截至2003年末，农发行的各级各类机构多达2275个，其中省、单列市分行和相应的营业部71个、地市分行和营业部559个、县支行1607个，还有3个县级办事处和34个信贷组。农发行共有职工59487人，其中临时工7888人(主要集中在县级支行)，每年运营费用高达数十亿。

据知情人士透露，央行拟定的方案明确提出，将把农发行开办的业务分为两类：一是政策性业务，遵循财政贴息的原则，由财政与农发行事先确定损失风险补偿机制；二是开发性业务。基于此，农发行将被获准进行综合性的中长期贷款。

知情人士还透露，在明确农发行业务分成政策性和开发性之后，有关部门建议农发行在会计方面对政策性业务和开发性业务实行分账户核算。对于前者，由财政进行贴息，并由财政部门进行监管。对于后者，则实行以资本充足率为核心的商业银行监管模式，由银监会进行考核。

大陆金融专家表示，种种迹象表明，农发行职能转型的时机已经成熟。但要成为真正意义上的现代银行，农发行的改革之路刚刚起步。来源：《凤凰周刊》