县乡为收取农业税，不但会纵容村干部的谋利行为及横暴权力，当村民因村干部的不良行为而上访时，县乡也会保护这个愿意为县乡协税的村干部。县乡村形成了制度性的利益共同体。

征收农业税

造就县乡村干部利益共同体

在取消农业税前，媒体上到处是关于乡村组织如何坏，县乡村干部官官相护，农民有冤不得申，只好一步一步走向京城的消息，极端表现如《中国农民调查》中的案例。

此类负面报道虽有夸张、想象成分，尤其是海外人士和知识分子由于缺少对农村实际情况的深入调研，凭借“人咬狗”的新闻报道来想象农村状况，可能进一步妖魔化了县乡村干部的形象。但是，在取消农业税前，广大中西部农村地区乡村治理恶化的问题的确存在，而且十分严重。现象层面无需列举，以下仅从机制上进行讨论。

取消农业税前，中西部农村地区县乡财政主要依赖向农民收取农业税费。县乡行政运转首先要有财政收入，否则不能发放教师工资，不能维持行政正常运转，不能提供基本的公共秩序。县乡行政的第一要务，是必须具有向农民收取税费的能力。

在取消农业税前的5年甚至更长时间，农产品价格很低，农民的税费负担很重，农民缺少缴纳税费的积极性。因此，县乡必须花费更多时间和精力向农民收取税费。县乡向农民收取税费，离不开村干部，因为农民的税额较少，不值得县乡干部一家一户收税，且县乡到村庄很难获得足够有用信息。如果县乡干部直接进村收税，他们甚至无法找到收税的对象。

但村干部并非自上而下官僚体系的一员，而是村庄社会的一部分，村干部并无协助县乡收税的积极性。县乡要调动村干部的协税积极性，不得不给村干部以好处：或默许村干部搭车收费，或给村干部额外奖励。

村民越不愿交税，村干部越要求县乡给予更多协税好处，县乡就越是要默许村干部搭车收费或贪污自肥；而村干部越贪污自肥，村民就越不愿交税，如此就形成一个不可逆的恶性反馈机制。这个机制在中西部农村早在1990年代中期就已形成，并在1990年代末迅速恶化。

农民越不愿交税，村干部越要求更多协税好处，能否足额从农民那里收取税费，就越是成为县乡行政关注的焦点，成为县乡行政的生命线：这是一和零的博弈。不能收取税费，县委书记要一票否决乡镇党委书记，市委书记要一票否决县委书记。

在越来越艰难的收取税费过程中，县乡越来越纵容村级横暴权力介入到收取税费的事业上来，乡村越来越采取拆东墙补西墙的办法应对已经迫在眉睫的危机。各种恶例不断出现，乡村危机迅速加深。

在此过程中，县乡为收取农业税，不但会纵容村干部的谋利行为及横暴权力，当村民因村干部的不良行为而上访时，县乡也会保护这个愿意为县乡协税的村干部。县乡村形成了制度性的利益共同体。

一旦县乡村形成制度性的利益共同体，这个共同体就会耗尽自上而下安排的各种制度的可能性。也因此，自1990年代以来，尽管中央三令五申，各种减轻农民负担的政策和有利于农民的制度安排不断制定和实施，农村问题却始终不见好转。中央不得不在2002年进行农村税费改革，并最终在2005年取消农业税，才抑制住农村问题的进一步恶化。

取消农业税使县乡摆脱了

与村干部的利益结盟

取消农业税后，县乡财政虽依然紧张，却不再需要也不被允许向农民收取税费，因此也不再担心因为未能按时足额收取税费而被一票否决。县乡财政问题不再是过去一和零的博弈关系，而是多与少的关系。更重要的是，县乡不再要求村干部协助收取税费，因此不再需要为村干部提供制度和政策以外的保护。制度性的县乡村利益共同体终于解体。

一旦制度性的县乡村利益共同体解体，县乡行政就会关心起政治性的收益，敏感于自上而下政策所包含的收益空间或政治风险。举例说，自上而下的村民自治制度，此时突然被县乡发现其实是一个很不错的制度，因为它契合了中央探索社会主义民主政治的方向。村民自己选举领导人，出了问题自己负责，与县乡没有关系。村民选举的确可能将那些在村庄中为非作歹的人选下去。不仅村委会应该选举，村支书也应该由全体村民来选，比如湖北省2005年、山东省2006年就是这样做的。

县乡行政还会更在意农民的上访。农民上访，说明农村有问题，如果农民告村干部，则县乡行政也乐得为农民申冤，坚决查处那些鱼肉百姓、贪污公产的村干部。现在县乡已不怕因为查处了村干部，而让村干部寒心，不再愿意协税。

因为取消了农业税费，乡村干部的利益联系中断了。乡镇不再为村干部承担责任，村干部越来越心灰意冷。村干部发觉，不仅“老百姓不够意思”，县乡更不够意思——村干部发现他们被县乡抛弃了。

被县乡抛弃的不只是村干部，而且包括乡镇站所。乡镇“七站八所”是乡镇的事业性单位，是为农民提供公共服务的部门，同时，也是乡镇一级“下去一把抓、回来再分家”的包片蹲点工作队的组成部分，甚至是协助乡镇完成税费征收任务及其它中心工作的骨干力量。在取消农业税之前，乡镇必须为农民提供最基本的服务，否则更难收税。农民会说：“你们现在不弄来水，秋季别想收到粮”。乡镇必须以为农民提供基本服务，来换取收税的相对容易。而为农民提供服务的依托，就是这些“七站八所”。

取消农业税后，乡镇财政收入减少，更难养活“七站八所”，因此有“税费改革倒逼乡村体制改革”之说。同时，乡镇行政与农村社会相对脱离，乡镇可以更加不关心为农民服务，可以更少中心性工作，因此可以更少依赖乡镇站所。这也是为什么在湖北省乡镇站所“精简机构、裁减人员”的改革中，县乡行政十分积极主动的原因。

因此，对于广大中西部农村来说，取消农业税前，县乡行政为完成向农民征收而结成的制度性利益共同体，到取消农业税后即消失。县乡由必须积极行政以收取税费，变成了县乡不再收取税费，从而也无需积极行政，只要不出问题就好，“无过便是功”。县乡与农村社会逐步脱节，表现在农村公共品供给上，其典型是农村大中型水利设施离开了乡村组织，便无法与农户对接。因此取消农业税后，出现了农户家家办水利的现象。不只水利，其它大多数农村公共品的供给都有类似问题。

取消农业税后，

乡村组织怎么办？

取消农业税后，县乡村行政的消极状况应该引起高度重视。一是在广大中西部地区，因为人财物的不断流出，农村社会自组织能力迅速衰减，指望“官退民进”，以为行政权力退出农村，农村就会自发生长出基本秩序及社会组织来，是严重脱离了当前中国绝大多数农村的实情。二是目前国家推进的社会主义新农村建设，是一项长期战略，它离不开县乡村行政的积极作为。虽然新农村建设的主体是农民，但这个主体并非分散的单个农民，而应该是组织起来的农民。在组织农民的过程中，离不开县乡村行政的主导作用。三是农村社会虽然仍以小农经济为主体，但同样是现代中国社会整体之一部分，应该获得国家整体福利和公共品供给，应享受公共财政的好处，如此也离不开县乡行政的积极作用。

要县乡行政发挥积极作用，既要给县乡村以行政及财政的实权，使其有积极作为的能力；同时又要让县乡村有发挥积极作用的意愿。当前县乡村在取消农业税后的消极不作为，既有意愿不足的问题，也有能力不够的方面。

意愿不足不同于动机不良。目前学界及政策部门普遍认为，县乡行政不值得信任，也不敢信任。尤其是考察取消农业税前县乡行政的作为，更易得出“县乡行政无好人”的结论，也可得出“无论什么好制度在很坏的县乡行政面前都无法实施”的结论。此种看法有一定道理，但忽视了问题的时间性。正是强大的收取农业税费的压力，才促使县乡村成为一个制度性利益共同体，这个利益共同体为了应付短期任务而牺牲了农村发展的长期利益；因为存在这种利益共同体，使自上而下的各种制度在下面找不到有效的接应力量而被架空，即使是好的制度也无法落实。

但现在农业税已被取消，一度存在且十分强大的县乡村利益共同体已经解体。县乡村现在的坏，已不再是制度性的坏，而只是个人性的坏，即行政层级中的官员个人可能具有的私心贪污，这是可以通过制度来治理的“坏”。简单说，因为取消了农业税，县乡村行政有了可治理的空间，有了自上而下制度可以发挥作用的条件。

吊诡的是，恰好在县乡有了治理空间，从而县乡行政可以发挥正面作用时，学界及政策部门均主张削弱县乡行政的权力，倾向于使县乡行政不能作为。其典型表现如中央不相信县乡，县乡行政财政能力迅速下降，各种向农村的转移支付，倾向直接转移给农户或由专项资金下达，不给县乡行政留有支配的空间。甚至在取消农业税后，立即进行大幅度的以精简机构、减少人员、降低县乡行政事业单位财政支出为目标的体制改革，以及县乡事业单位市场化取向的改革，从而使县乡行政即使有为农民服务的意愿，也不再具有为农民提供服务的能力。

取消农业税后，县乡村行政为农民服务意愿不足的问题，已变成可通过制度治理的问题。可通过制定相关制度，调动县乡村为农民服务的积极性。举例说，可通过一定程度的扩大民主（村民自治、县乡人大等），使农民对公共品的需求偏好得以自下而上的表达，从而防止县乡行政为个人目的修建政绩工程和面子工程，既为民主制度提供了实验空间，也为强化对基层贪渎查处的力度准备了条件。

如果取消农业税后，中央能给县乡行政更多的财政、行政支持，同时建立相关的配套制度进行激励，就可能较好地利用此时出现的行政机会，为缓解中国农村危机提供有力支持。来源：《凤凰周刊》