一部物权法历经4年6次审议仍未获通过，期间各种力量相互角力。过程中涉及的利益团体，逐渐在立法的各个领域施加压力，影响立法。

2006年12月即将召开的全国人大常委会会议将第七次审议物权法草案。此前，全国人大常委会第二十四次会议结束后，全国人大常委会委员长吴邦国透露这一信息时宣称，《物权法》已经在一些重大问题上“取得共识”。

参加审议的常委会组成人员表示，物权法草案已比较成熟，建议适时提请全国人民代表大会审议。经过12月审议之后，这部争议了4年之久的草案或会在明年最终成为法律。

自物权法草案出台伊始，这部对公众来说非常专业、难懂的法律，在审议过程中却激发了社会普遍参与的热情。其间既有民众的朴素理解，也有专家的学理之争，更一度上升到敏感的意识形态问题。而这些争论之激烈，对立法决策者形成了莫大压力，使得草案6审尚未通过，创下新中国立法纪录。

中国自上世纪80年代开始完善法律制度，立法当中的激烈争吵越来越常见，完全出于利益的博弈也愈加显现出来。一些利益团体对立法过程都表现出了强烈的参与意识，并愿意付诸行动影响立法过程。尽管这一现象在成熟的民主法治国家极为普遍，但是对于中国来说，却是一个新生现象，且意义深远。

部门利益背后的体制缺陷

“看来中央领导也无法解决部门利益的争夺。”一位多次参加并主导过《物权法》草案起草工作的著名法学家在看到最新通过的《物权法》草案中关于“不动产登记机关”这一规定时感叹道。

“学者们有一个愿望，就是要在中国建立一个统一的不动产登记机关。”这位法学家说，“所以我们希望通过物权法解决这个问题。在审议中提出了统一登记机关的意见。”在大陆，不动产登记一直被分成房屋和土地两个部分，并分别由不同的政府部门管理。这种将一份不动产分开登记的做法，在成熟的法律构架中不合常理。

但是，提议受到了政府土地管理部门和房屋管理部门的强烈抵制。因为掌握登记机关就意味着拥有相关管理职权、保留现有的登记队伍和数额不菲的登记管理费用。

“别看这个职权听上去并不是什么大事儿，但是几个部门争夺得非常激烈，远远超出我们的想象。”一位知情人士透露，曾经有国家领导人亲自出面协调此事，但是仍然无法解决问题。高层对这一问题的协调，时至今日，已经历经两届政府，但是从最新的草案条文看来，仍未有结果。

不同部门在立法过程中为自身利益而奋战的生猛场景近年常见。此前在一次关于《煤炭法》修订研讨会中，安监部门和煤炭生产部门之间就煤炭安全监管权的归属发生了极为激烈的争吵，主持会议的国家发改委官员不得不多次放下草案，维持会场气氛。

“部门利益是立法过程中最难协调的。”一位曾在立法部门工作过的内部人士说，“这些部门对领导人来说，手心手背都是肉。如果不涉及核心问题，协调不了，就随它们去吧。”

立法过程中的部门利益一直是大陆学界和舆论极力批判的现象。广东省人大常委会副主任钟启权在该省一次立法工作会议上公开表示，“政府机关部门在立法过程中存在的‘有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶’的现象，影响立法工作，已经成为最突出的问题。”

钟启权感叹道：“有些部门向市场、甚至向人民群众争权、争利、争资源，极力使本部门成为管理市场、管理社会的强势部门。”

部门利益干预立法的现象在大陆根深蒂固。政府部门就相关领域提出立法草案，全国人大进行形式上的审议，这仍是目前大陆立法程序的主要形式。据公开数据，改革开放后人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%到85%。这个比例还不包括同样具有法律效力的行政法规、部门规章等。

这成为部门利益轻易能够左右立法的体制症结，也展示出大陆目前法治体系的不足。北京大学法学院教授贺卫方说，考虑到专业性的问题，立法机构委托政府部门起草法案的做法常见，但是接下来对草案的讨论、修改、决策则应当完全由立法机关负责，政府部门并不再起主导作用。“但是中国的立法机构虚位化，”贺卫方说，“它既无法排除部门利益发挥的影响力，在一些重大问题上也无法独立做出决策。”

中国政法大学一位不愿透露姓名的教授说：“如果说中国目前的立法中有什么强势的利益团体可以影响立法，那么政府各部门应该算是一个。”

民间力量的尴尬

自从2004年6月《企业破产法》进入一审时，一向低调的中华全国总工会就像半路杀出的程咬金，对于企业破产之后应该先对失业职工进行赔偿还是应该先偿还债务的问题提出了尖锐质疑。这也使得这部法律在立法过程中的“利益相关者”阵营清晰地展现出来：以全总为代表，主张首先维护职工权益；以央行为代表，主张根据国际惯例，首先偿还银行债务。

平时极为低调的全总公开挑战中央强势部门，这在以往是极为少见的。

“当时主张职工权益优先的只有我们全总，每次讨论我都是势单力薄。”时任全总法律工作部副部长的郭军回忆。全总的软肋在于，从世界范围来看，破产法首先保障的都是债权人的权益。不过郭军在气势上似乎更胜一筹。他曾对着讨论会上的反对者们说：“如果你们认为物权优于债权是一般原理，那么我认为，人权应当优于物权。破产法应以人为本，这关系到职工的基本生存问题。”

“把法律问题和政治问题混在一起，这是他们一贯的做法。”曾经因为劳动合同法草案与全总有过交锋的中美商会会员、君合律师事务所合伙人马建军。马建军因为自己的客户中有很多外资企业，在参加劳动合同法草案讨论时多从资方角度阐述观点，因此被看成是“资方代表”之一，一度成为全总的“对手”。

郭军说，他经常一个人与“各界人士”吵得面红耳赤，他甚至被称为“《破产法》的绊脚石”。在一次讨论会上，国务院法制办的官员曾经对他说：“你要给人大一个面子，不然这法律就干耗着通不过。”

而在马建军看来，全总并不是立法博弈中“势单力薄”的弱者。“全国总工会和地方工会的主席，都是由党政要员兼任。他们还可以动用巨大的人力财力，进行全国范围的调研。而且就论对中国政治规则的理解，单个的外资企业无法与全总相比。” 马建军说，“（《劳动合同法》）最后应该有八成的条文是可以让全总满意的。”

尽管大陆这种由政府主导的半官方性质“人民团体”一直被批评者称为“政治花瓶”，但是在几部法律的立法过程中，它们确实在一定程度上起到了社会特定利益团体代言人的角色。

自1998年始，名义上代表大陆私营企业主的全国工商联就接连几次在政协会议上提出提案，要求将保护私有财产写入宪法，被媒体称为“一号提案”。这也被一些海外学者看成是大陆出现压力集团的标志之一。

但是，半官方“人民团体”的代言人身份也受到一些天然的限制。一位曾在工商联担任过副主席职务的人士说：“我们是统战组织，不是行业协会。为本行业争取利益也要有分寸，如果大政方针有了明确定论，我们是绝对不能再说什么的。”

而纯粹由民间自发的立法游说行为在现实中非常少见，与半官方的“人民团体”相比，他们可依仗的政治资源极为可怜，甚至没有畅通的表达渠道，因此也是立法博弈中真正的弱势群体。

在邮政法草案的审议过程中，民营快递业发达的上海由多家快递公司选出代表，进京联络多个相关部门，这是仅见的完全来自民间的立法游说行为。但在整个游说过程中，他们显得极为谨小慎微。上海民营快递公司的一位“进京代表”表示，现在立法进程非常微妙，他们很担心因为出言不慎，在决策者那里造成负面效果。

“中国民间本身就对立法还没有足够重视起来，”一位不具名的法学教授说，“一方面是我们历来都不愿意让利益集团出现，另一方面，民间没有渠道参与，他们也就当然对立法没有兴趣了。”

国外力量全面介入

“在劳动合同法草案审议的时候，很多客户都打电话过来，就这部法律可能会对他们产生的影响进行咨询。”马建军说。

《劳动合同法》制定的过程中，在华外资企业不仅表现出了高度的参与意识，而且通过各种方式影响立法进程。据称某驻华商会还特别撰写了长达200页的万言书上呈中国领导人。

今年4月，在上海举行的《劳动合同法》研讨会上，更是爆出了外企企业代表在会上表示“如果实施这样的法律，我们将撤资”的风波。尽管最后这一说法是否真实存在未能确认，但其激烈程度可见一斑。

“外资企业在立法游说的经验、意识和手法上，是中国企业远远无法比拟的。”一名法学家说说。外国企业往往能够从游说中获得实利。

美国农业部曾经在2000年发布过一份针对中国当时正在审议的《种子法》报告。这份报告中说，当时修改过的《种子法》草案对美国而言是有益的。“这些进步很大程度上要归功于因为在华外国种子公司和美国种子贸易协会的游说。”

一位在立法机关工作的人士回忆说：“外国的种子公司迅速找到了中国的农业部、全国人大农委，可见他们对中国的政治机构运作和权力分配是了然于心的。”

除去来自企业针对个别法案的游说外，国外政府和机构还在更高的层面参与和影响中国的立法，其中最主要的方式就是对中国进行立法援助。

美国从1983年就开始为中国政府提供立法援助，合作项目以三位数计。欧盟则仅在1998年与中国政府部门签署的一项法律合作项目中，就承诺投入1350万欧元，折合人民币上亿元。

对于国外机构和政府花如此大的力气参与中国立法工作，可谓用心良苦。日本外务省专门负责此事的官员坦率表示：“如果中国相关的法律体系和日本相似的话，那么，进入中国的日本企业也就容易进行经济活动了。”

无论是从宏观层面还是具体到某一法律条文的微观层面，国外企业、政府是目前大陆立法过程中面貌最清晰、游说手法最为娴熟的利益集团。而它们对中国法律的全面介入到底会给中国带来什么，还有待深入研判。

立法者的角色

面对来自政府部门和民间不断强化的参与热情和实际的压力，立法者的应对之道也颇值得玩味。

其中最为立法者伤神的，是如何协调部门意见。据一位知情者介绍，因为一部法律很可能会涉及到几个部门的利益，所以往往是国务院法制办刚出台草案征求意见的时候，就会出现几个部门的利益之争。这种争夺常需要总理亲自解决之后，才能送交全国人大。而法案送交全国人大之后，各部门又会通过各自的渠道将争论引至全国人大。

全国人大各专门委员会的成员多是来自对口政府部委退位的老领导，所以部委便会找到在人大专门委员会任职的老领导诉苦。“人大的专门委员会成为部委第二代言人，这种现象让人非常头痛。”知情人士说。

全国人大一度因为不堪其扰，试图通过援引相关法律规定，表示如果国务院已经协调完毕的问题，全国人大在审议草案的时候将不再提及。“不过在实际过程中，效果仍然非常差。”知情者说，“所以很多问题全国人大最后要么是维持原状，要么干脆就回避了。”

部门过度干涉立法，引起了全国人大的反感。一位曾经参与过全国人大主持的某法律草案协调会的人士说，当时两个政府部门因为草案争吵得非常激烈，在中途休息的时候，一位全国人大副委员长级的与会领导把他叫到一边，对他说：“要警惕某某部门，它们在扩张自己的权力。”

民间一直没有畅通的利益表达渠道难以判断他们对立法者能有多大的影响。但是近年来立法个案显示，当民间将争论上升到政治高度的时候，立法者往往会有非常直接的反应。

北京大学教授巩献田曾经在互联网中对《物权法》草案提出违背社会主义方向的质疑之后，获得人大法工委数位领导亲自约见，并进行了长达“80分钟的谈话”。随后，全国人大也明显放缓了立法步骤。

“立法本来就是利益博弈的结果，中国立法出现各种利益团体的影响也并不奇怪。”大陆法学家江平说，但是他认为中国立法有两个根本性的问题还没有解决。“没有透明的讨论机制和没有透明的决策机制。”江平说，“讨论的时候，哪些人、哪些部门说了什么话，没有公布出来；决策的时候，一些重大的法律问题到底是由谁来拍板的，大家也都不知道。”

缺少透明度，往往使得利益博弈变成黑箱游戏。对这一点，上海市律师彭旨平颇有感触，他曾经受上海几家快递公司的委托，进京就相关法律问题进行游说。“在北京我们拜访了信息产业部、国家发改委、人大财经委等部门，我发现各个部门还是愿意听我们反映意见的。但是对于立法具体是怎么运作的，我们的意见到底有没有被考虑，就一点也不清楚。”彭旨平说，“我们曾经表示可以无偿为法律起草服务，希望公开起草者名单，也无人理会。”

当被问及他进京游说对其帮助最多的是哪个部门时，彭旨平想了想说：“还是媒体吧。”来源：《凤凰周刊》