即使上级加大对乡镇财政的转移支付力度，也只能缓解困难于一时；从长远看，并不能改变乡镇财政入不敷出的窘境。

取消农业税对乡镇财政影响不大

当前主流观点认为，农业税是乡镇财政的主要收入，农业税取消后乡镇财政将面临严重困难。这种观点缺乏对乡镇财政的全面了解，主观臆断多于客观依据。

在农业税取消前，乡镇财政收入主要有以下几项：合法的有农业税、工商税费地方分成、法定行政事业收费、出售或出租公有资产收益、上级财政转移支付。不合法的有乱收费、截留或套取上级专项资金、从事经济活动赢利，等等。由于各类收入在不同乡镇财政中比重不同，所以农业税的地位很不相同。在发达地区、城市周边和资源性收入较多的乡镇，农业税的比重很小，农业税取消对乡镇财政的影响不大，对这一点人们争议不大；而在不发达地区或非农业税收入少的乡镇，取消农业税对乡镇财政同样影响不大，这一点就是很多人所不能理解的了。

就农村而言，教师一般是乡镇政府人员的数倍。在农村教育事业主要由乡镇自己负责的情况下，中小学教师工资是乡镇财政支出中最大一块。普遍情况是，乡镇农业税即使全部收上来，也常常刚能满足甚至还不能满足乡镇教师工资开支的需要——这也是教师工资在乡镇负责发放时期常常拖欠的重要原因。据安徽省统计，中小学教师工资占乡镇财政总支出的比重平均44.8%，占财政供养人员工资总额的比重平均75.2%。由此可得出结论，乡镇政府中受财政供养人员的工资总额占财政总支出的比重平均约为14.8%，教师与政府人员的工资总额相加，比重接近60%。而据祝保平对安徽省部分乡镇的抽样调查，农业税占乡镇财政收入的比重平均为47.1%，这一点与笔者在河南省一些乡镇所做的调查结论大体相同。可以看出，乡镇农业税一般小于乡镇财政的工资支出。农业税取消后，对于不发达地区的乡镇，包括教师和乡镇政府财政供养人员在内的工资部分已经全部由上级财政转移支付，已基本弥补了单纯由农业税取消所造成的乡镇资金缺口。当前确实还有不少乡镇面临严重的财政困境，但这主要是历史原因造成的，在农业税取消之前业已存在。

大多数乡镇政府人员靠         法外收费维持生存

对于市级以上的政府机关及其职能部门来说，由于不直接收费，只能靠财政供给，即普遍由财政养人。但在乡镇一级，政府人员与财政的关系并非如此简单，总体上可分为四类：一是行政编制人员，即公务员；二是财政全额供给的事业编制人员。这两种人员在乡镇中所占比例较小，他们的工资一般由乡镇财政供养。第三种人员叫差额供给人员，财政仅提供部分工资；第四种也是人数最多的一类，叫自收自支人员。对于后两种人员，除少数经济条件较好的乡镇由财政统一负担工资外，在大多数乡镇，他们主要通过各种形式的收费维持生存，即“自己养活自己”。乡镇政府中全供人员的工资相对较高且稳定，旱涝保收，而事业身份人员则相反，低且不稳。他们的工资在不高于乡镇公务员的前提下，更多不是受国家的工资政策调节，而是像企业职工一样，与本单位的“效益”情况即收费多少挂钩，多收多发、少收少发、收不上来不发。因此，他们的人员数量可以不受编制约束，在正常上报的编制数据上完全不显示。正是由于看不到乡镇政府中因身份不同导致的待遇不同，加上市级以上都是财政养冗员的惯性认识，很多人形成了乡镇也是财政在养冗员的观点，并从此一认识出发来研究乡镇的机构改革问题。

对乡镇政府人员的录用        缺少规章监督

不靠财政养活的事业人员虽然工资不高，但与农民相比收入还是较高，工作相对不重且体面。所以，在非农就业渠道较少的不发达地区，很多人动用一切资源往乡镇政府挤。社会上存在强烈的“进人”驱动，而乡镇政府除对部分公务员录用实行公开招考外，对事业身份人员的管理基本上处于由县或乡镇自主决定的状态，进人关主要靠领导者的责任心和政治觉悟把守。在没有强力外在制约的情况下，政府是否超编不影响乡镇领导者个人仕途。进人，一般领导者个人会有政治、经济上的收益；如果硬起手腕不让进人，将得罪方方面面的社会关系。这种制度缺陷最终导致乡镇的人事录用一直脱离实际需要，既松且滥。在所进人员中，除政策性安置人员外，很多是政府内部人员子弟、其他各方面实力人物的亲属。只要有足够的社会关系，农民、社会闲散人员、初中尚未毕业的青少年也能成为政府工作人员，最终形成了以全供编制不超甚至缺编、自收自支人员严重爆满为特征的庞大乡镇政府。

乡镇机构改革难减冗员

在财政养冗员的观念影响下，一些人认为取消农业税，再减掉一部分乡镇政府人员，就能达到大幅减轻农民负担的目的，这显然对乡镇机构改革期望过高。

据报道，湖北实施乡镇改革，需支付的人员分流成本人均3万元。因为无钱一次性买断，很多人拿着70～80%的退休工资在外打工。这反映了我国乡镇机构改革的一个共性：省级对乡镇支持不足，大部分资金需乡镇自己“配套”。对乡镇来说，不仅没钱，而且大多背负巨额债务，很难“配”好此“套”。所以改革中很多人名义上分流了，但仅仅是对上报报数字，人却没走。即使有的地方确实分流了部分人，但改革成本主要由被分流人员自己承担，例如每人只以1万元左右就被强制买断了工龄。这就存在很大的不稳定因素。2005年机构改革大潮过后，乡镇为保持稳定，只得以“返聘”形式，让部分没找到工作的人重新上班。这样，乡镇以乱收费养冗员的情况仍然不可避免。

乡镇乱收费四大绝招

在当前国家对涉农收费严格管理的情况下，乡镇政府的乱收费是如何实现的呢？一是巧立名目。二是擅自扩大收费标准和范围。三是打游击战：如果上级抓得比较紧，就不收或偷偷摸摸收，如果上级的治理稍有松懈，就恢复收费并逐渐加码。四是放水养鱼：国家在很多项目上虽规定不收费，但同时又规定对农民违反法律或政策的行为可进行罚款，于是以“轻管”达到“重罚”，就成为实现收费目的的主要方式。例如，乡镇政府对违反计划生育政策的“超生”，首先不是努力教育、预防，而是放任、默许，有意无意等农民造成违法事实后，再进行罚款。这种“创收”方法虽然与基层行政的初衷背道而驰，但从表面看它并没有违法，常规治理对其不起作用。一般情况下，超生1个孩子罚款1万元，在一个平均规模的乡镇中，如果超生50例(实际情况远不止此)就是50万元，可以供养50个政府工作人员。可以说，计划生育事实上已成为一些贫困地区乡镇养人的重要来源。由于各个事业所站的收费来源不同，有的可能收费额巨大，“肥得流油”，而另一些可能要饿肚子。如果把所有事业身份人员当作总体看，他们的收费任务一般接近或大于他们的工资总额，也就是说不仅能“自已养活自已”，还能为财政做“贡献”，法外收费甚至成了乡镇除上级转移支付之外的“二财政”。

即使分流资金全部到位、改革后留下的人员工资全部由上级转移支付承担，也未必可避免乡镇政府的乱收费。因为追求利益最大化是权力的本性，它不会因为基本需求已得到满足就不再追求更多的法外利益。

农民负担的成因

对农民负担的成因，当前主流观点认为：一是财政上的城乡二元体制，二是乡镇人员过多，三是乡镇职责不科学。这种观点认为，在城乡二元体制下，城市的事情国家管，农村的事情农村办，乡镇政府财力有限，责任却无限，收入不足以维持开支，自然会寻求法外利益；另一方面，过度膨胀的乡镇人员也要由农村社会养活。应该说，这些都是造成农民不合理负担的重要因素，但这种认识并没有抓住本质。

对某个乡镇来说，虽然直接的上级政府只有一个，但要具体化为多个部门。每一上级部门，都期望乡镇在财、物、人上对自己所属的工作予以倾斜。而乡镇政府在上述资源方面只有一个定值，在这项工作上用多了，在其他工作上就会减少。所以，上级部门都会强调自己工作的重要性，并通过目标管理、一票否决和相应的物质、荣誉、晋升机会奖励等手段，达到倾斜配置的目的。“上边千条线，下边一根针”，各种工作最后都要落实到基层乡镇，乡镇要获得各上级部门的好感，必须按要求搞好工作，而工作即意味着花钱。一般情况下，花钱越多，政绩越大越突出，这就使乡镇政府有着不切实际的花钱冲动。在上级掌握决定权的情况下，各项达标工作、招待费等农民不那么急需甚至根本不需要的项目，在乡镇政府看来是必须高度重视的。更严重的是，完成上级交办的常规工作，只能获得上级的一般满意。要想引起上级注意，进而让上级叫好，还得在常规之外搞“创新”。于是超越当地财力，盲目上马工程的做法应运而生。

乡镇政府在围着上级指挥棒打转的同时，还存在一种方向错位。在地方行政的实践中，政府直接拉动经济的思维根深蒂固。以前重点是直接举办乡镇企业，现在则大力招商引资。对大多数乡镇来说，它们常常连常规的公共服务都无力满足，却不得不拿出一半的人、物、财力去招商，这就是普遍流行的所谓“二分之一工作法”。总之，在乡镇行政权力得不到强力制约的条件下，财政开支或用不到正点，或不顾实际铺摊子、寅吃卯粮，使乡镇在以最大努力开辟财源的同时，却一直处于财力高度紧张的状态。一方面乡镇政府通过各种不合理收费从农村攫取巨大的法外资源，另一方面它又背负巨额债务；一方面乡镇每年要为政绩工程、目标管理和来人招待支付高昂费用，另一方面对公共服务的基本开支都成问题；一方面乡镇政府人员工作繁重，另一方面他们最低标准的工资发放常常不能如期兑现。在此情况下，即使上级加大转移支付力度，也只能缓解困难于一时；从长远看，并不能改变乡镇财政入不敷出的窘境。近期，不少地方又在探索一种叫“乡财县管”的改革模式，据说能遏制乡镇财政的滥支行为。但笔者认为，如果在乡镇行政权力的制约方面没有大的进步，这种改革毫无意义，因为县级对乡镇花钱完成自己下达的目标任务，必然会举双手赞成。

出路在于创新基层权力的      制衡机制

乡镇行政所面临的诸多问题，不能靠乡镇自身的机构改革彻底解决，它主要是政治层面如何有效制衡乡镇行政权力的问题。如果在乡镇政府与其上级的关系上、在社会对行政权力的制约机制上没有科学创新，指望撤并一些乡镇、减少部分人员就能达到目的，显然不切实际。在今后的乡镇政府改革中，不仅要注重体制内监督，更要注重社会对乡镇政府的监督，形成农民通过其代表对乡镇政府的强力制约。这样，政府才不会搞花架子工程、政绩工程，才不会围着上级注意力打转而不顾群众需要。作为整个政府体系中最基层的乡镇政府，它完全可以没什么远大目标，只根据群众的当前需要来做工作，并且只做自己力所能及的工作；群众最需要什么，它就提供什么。只有如此，才不会有太多太滥的检查，因为群众的监督和检查无时无处不在；也不会有太多太滥的评比，因为无此必要：官员受褒奖的依据不再是名次，而是群众的满意度。来源：《凤凰周刊》