□马小军 黄全胜

应对气候变化的国际制度，其基础与核心是《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》）和《联合国气候变化框架公约京都议定书》（简称《京都议定书》）。二者奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是最具权威性、普遍性、全面性的国际框架。公约确立的共同但有区别的责任的原则，反映了各国经济发展水平、历史责任、当前人均排放上的差异，凝聚了国际社会共识，是开展国际合作的基础。迄今处于应对气候变化的核心机制和主渠道地位。《框架公约》于1992年在联合国环境与发展大会上由各国政府签订，是人类社会第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放以对付全球变暖给人类经济和社会带来不利影响的公约，是国际环境与发展领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的的国际法律文件，它涉及到人类生产、生活，涉及到各国国民经济和社会发展的方方面面。《框架公约》已于1994年生效。我国于1992年6月签署了《框架公约》。

《框架公约》的最终目标是:“为当代和后代保护地球气候系统，将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续地进行的时间范围内实现。”

《框架公约》规定了用于指导缔约方采取履约行动的公平原则、预防原则以及可持续发展等基本原则。

《京都议定书》是就《框架公约》所做出的“温室气体减排义务”的具体实施规则，也是世界上第一个带有法律约束力的国际环保协议，是首次为发达国家规定了具有法律约束力的具体减排指标的国际法律文件，已于2005年2月正式生效。我国于1998年5月签署并于2002年8月核准了该议定书。

《京都议定书》对缔约方各国温室气体的减排任务做了具体规定，《京都议定书》的目标是:要求发达国家和经济转型国家在2008—2012年间，比1990年温室气体排放总量平均减少5.2%。

制度的缺陷

《京都议定书》存在若干先天缺陷:一是达成协议花费的时间太长。二是减排的基准年设定不合理，存在疑问。公约的重要目标是到2000年把大气中的温室气体浓度稳定在1990年的水平，然而多数主要国家都没能实现这一目标，为啥还要把1990年设定为议定书谈判的基准年？三是用人为方法决定各国的碳汇使用量缺乏科学依据。四是温室气体削减目标的确定的科学性不足。数量目标似乎考虑了各个国家的特殊经济状况和国家之间的公平性，但是数量目标的决定过程显得有些草率，只是政治妥协的结果，并无科学依据支撑。很多缔约方在并不清楚自己的减排经济负担、也未制定出清晰的操作规则之前就匆忙决定数量目标是不合适的。五是美国退出。布什政府退出议定书的决定是对国际社会保护全球气候的努力的沉重打击，给本来就困难重重的气候谈判增加了复杂性和不确定性，也对日本、加拿大产生了消极影响。六是无资金和技术援助约束。议定书对附件I国家（发达国家和经济转型国家）对发展中国家的资金和技术援助没有刚性约束。七是对不履约国家处罚无力。八是发展中国家尚未参与议定书承诺。固然符合“共同而有区别的原则”，存在历史合理性；但随着包括中国在内的发展中大国的经济发展和温室气体排放的增长， 发展中国家在2012年前不用承担减排义务，事实上成了美国为自己辩解开脱的理由。

以上先天缺陷使得之后的谈判和博弈中，争吵不休，至今也极其艰难。

遭遇困境

《京都议定书》的先天缺陷导致了它在实施中的现实困境。一言以蔽之，缘于欧美争夺气候变化主导权。背后是对国家经济利益和国际共同利益的优先度权衡，以及对全球气候经济蛋糕的争夺乃至控制。虽然欧盟竭力占领气候变化道义上的制高点，作为世界政治经济霸主的美国，当然不甘心看到自己被日益边缘化。由欧盟主导的《京都议定书》模式，正在遭遇各种困境:

1．在理念和行动方面

——美欧针锋相对

在理念上，针对欧盟提出的“自上（政府）而下（企业）”的减排模式，美国提出了“自下而上”的模式。希望在《京都议定书》以外建立由美国主导的新的应对模式。新模式反对定量减排并设定时间表、主张市场机制、要求把发展中国家纳入减排体系、用科技减排，不能影响经济发展。实际上，这否定了“共同但有区别的责任”原则。美国环境经济的政策建议者斯塔文斯介绍基于美国主流观点提出的“超越京都协议”，包括三个特征:1）全球参与；（2）延长减排期限；（3）以市场为基础的减排机制。美国的这种做法，是其单边主义外交思维的体现。

在行动上，以英国为先锋的欧盟积极推进气候立法、气候经济政策制定与实施、推行“低碳经济”，构筑“低碳壁垒”；而美国则与中国、印度、日本、澳大利亚和韩国2005年7月组成了一个亚太清洁发展机制，并发表了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》。此外，美国还分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”、“再生能源与能源效益伙伴计划”等游离于联合国气候变化谈判之外的合作机制。这是美国维护本国利益的实用主义考虑。因为美国的能源结构和经济发展，要实现《京都议定书》规定的减排目标，美国将比欧洲要付出更高的经济成本。

应该承认，美国最近迫于国内外压力，态度有所转变。今年年初，布什首次提出要用更高的力度发展太阳能、核能、清洁煤等技术，通过技术创新和转让来应对气候变化。美国国内已经有约10个州制定了自己在气候方面的行动计划，尤其是加州，更采取了进一步的行动。受加州2006年通过温室气体减排法律的鼓舞，民主党主导的国会正紧锣密鼓地筹备推出一项适用于全美的气候变化法案。最近，相关立法提议获得包括福特汽车在内的美国4大汽车制造巨头的原则支持，这表明美国制造业准备对涉及本行业重大利益的减排问题亮绿灯。2007年3月21日，前美国副总统戈尔赴国会两院作证，就全球气候变暖问题及应对该“危机”的紧迫性全面阐述立场，以推动法案早日成文。

2．在缔约国方面

——“阵营分化重组”

在南北对立的基本格局下，谈判过程中国家集团分化重组。在伞形国家集团、欧盟、77国加中国、小岛国联盟、石油输出国、中欧11国集团、中美洲集团、非洲国家集团等利益集团中，以美国为首，包括加拿大、日本、澳大利亚、新西兰等国在内的伞形国家集团、欧盟和77国加中国一度呈三足鼎立之势。在近来的博弈中，小岛国与欧盟立场靠近，伞形国家集团中美国、澳大利亚表现出微妙的积极姿态，加拿大因态度倒退遭到批评，日本消极观望，不管日本人多么不情愿放弃“京都”二字，但其自身业已效率很高的能源利用率，也会对它达到欧盟更高要求的减排承诺产生制约，发展中国家也在产生新的分歧，难以形成统一战线。“77国+1”中，小岛国如汤加、马尔代夫等易受气候变化影响的国家开始希望所有的国家都要承担减排义务，石油输出国则有自身利益，对气候变化应对模式有自己的立场；阿根廷和韩国是减排目标全球化的推进者，曾经或者有意作出限排或减排的自愿承诺。此外，美欧共同向发展中国家特别是中国、印度、巴西等发展中大国施压已是明显的事实，使我国的回旋余地缩小。

3．在履行减排义务方面

——达标国家寥寥

发达国家在兑现承诺方面并没有显示良好的诚意。据联合国《框架公约》秘书处的数据，与1990年相比，2004年欧盟的排放基本持平，美国的排放增长了15.8%，日本增长了6.5%，加拿大增长了26.6%，澳大利亚增长了25.1%。除了德国和英国以及一些经济转型国家，大部分附件I国家都未能实现议定书第一期承诺的减排目标。4．在资金和技术支持方面

——“口惠而实不至”

发达国家对发展中国家至今没有实质性的经济援助或廉价技术转让，实用技术要么不卖，要么让发展中国家买不起，当然也就用不上。因此今年9月在悉尼的APEC领导人非正式会议上，胡锦涛主席强调“气候变化是全球性问题，事关各方利益，需要各国联手应对。帮助别人就是帮助自己，开展合作才能互利共赢。”同年9月，潘基文在联合国气候变化问题高级别会议召开前，呼吁发达国家在资金和技术方面向发展中国家提供援助，帮助发展中国家应对气候变化问题。

5．在其它方面

——谈判低效及技术缺乏

缔约方会议，程序复杂、众口难调、交易成本太高，难怪联合国秘书长潘基文在今年9月的联合国气候变化问题高级别会议上表示，包括他在内的许多人都对目前有关协商进展缓慢感到失望。必须建立一个在最高级别国际合作基础之上的全球框架，并且在今年12月于印尼巴厘岛召开的联合国气候变化会议上取得真正突破。我国研究人员认为目前全球缺乏有效的应对气候变化的技术手段，成本高还不是最大的问题。