王志浩:城市化的深圳经验
2010年01月26日 16:02新财富 】 【打印共有评论0

深圳的“农民房”提供了一种城市发展的新模式

当地政府正尝试将农民房产权合法化之后进行拆迁,但进展缓慢

目前深圳正赋予许多农民房合法身份,并准备在中央批准之后开征物业税

随着中国的城市化发展,原住户被迫拆迁,补偿不足但强制拆迁的事件屡见报端。这些房屋被推平后土地将用于新的开发,这就是中国城市扩张的方式。工业区域不断升级,乡村被合并以获取更多的耕地。近日一成都女子因抗议拆迁而自焚,让暴力拆迁再度引起广泛关注。几位北大法学院教授联名致信全国人大,建议审查拆迁条例,他们指出,现行条例只赋予法院拆迁权——但在很多情况下,地方政府在执行拆迁的时候,强拆手段无法受到有效监督。目前,国务院已表示正重新审视《城市房屋拆迁管理条例》。

媒体曝光的强制拆迁事件可能只是冰山一角。不难想见地方政府和开发商往往在拆迁中处于强势。然而,深圳的居民似乎有更高明的手段。最近我们在那里就农民房问题进行了考察。深圳经验不失为另一种城市发展模式,虽然这种模式在更大范围内铺开的可能性十分渺茫,而且很难长久持续。

去深圳看一看

深圳在很多方面独树一帜。作为上世纪80年代兴起的中国制造业中心,这里吸引了成千上万的外来人口。这些人需要找到便宜的住所,但只有部分工厂提供宿舍。还有一些外来人口从事服务业,为深圳兴起的中产阶级提供服务,他们也需要住所。城市的规划速度赶不上实际的发展步伐。房地产开发商虽然在不断建造房屋,但也不足以满足庞大的需求——而且商品房的价格通常超出许多外来人口的承受力。这样,就使得当地农民在自己的土地上创造出一种新的模式。

农用地通常被地方政府征用并出售给工厂或房地产开发商。但农民拥有其房屋占地(称作“宅基地”)的使用权。因此,一些农民开始利用其宅基地,或联合其他村民一道拆掉自己的房屋,建造成本较低的低层楼房,除自住的一层外,大量出租给外来人口。也有一些农民出于出租房屋比种庄稼更赚钱的经营谋划,干脆就在自己的耕地上盖房子。贷方政府虽然偶尔过问这些“违法”建筑,但很少真正插手干预。据估算,目前该市约有350万栋农民违建房,占地面积约达3亿平方米。尽管房屋所有者早已不是农民,但这些房屋仍被叫作“农民房”,实际出租收入为房屋所有者创造了大笔收益。

正如我们在近期的报告中讲到的,这种做法在全国并非常态。通常情况下,当农用地被当地政府征用后,农民房被拆迁,工业企业或发地产开发商再从政府购入土地进行建设。深圳也在经历这样的发展,但不同的是,在这些现代化的房产住宅中,还存有许多“违法”建设的“城中村”。而且,农民仍在抢建更多此类房屋。

我们走访了两个农民房集中的区域上沙和岗厦,前者以其舒适的社区给我们留下深刻印象;而后者农民房社区几乎全部被拆迁。

尽管不同住宅的建筑质量存在差异,但在上沙,我们看到了一个现代且整洁(尽管有些密集)的城市社区,如图片1、2所示。这个“村”显然是在这一带原有的村落基础上发展起来的(当地政府最近开始向驶入的车辆收费)。村中心还保留着一座祖庙——这在当今中国的城市中已经很难找到。楼房之间间距有些过近(有人指出这样潜存火灾风险)。不过从表面看起来显得井井有条。道路两旁还有很多餐馆。

我们走访了一家住户,这家的女主人和她的丈夫(马上还要接来她的父母)租住在一套40平米的住房,月租金1700元。她告诉我们,这个价位是周边正规商品房租金的一半,但在附近已经算是比较高档的了——在上沙许多农民房的月租金通常只有约1000-1200元。因此,一栋8层的楼房每月可带来约2.5万元-3万元租金收入,每年可带来租金收入约为30万元到36万元。较低的租金吸引了新到深圳的外地人以及毕业不久的大学生来这里租房——他们中大部分人的目标是有朝一日能搬出上沙住进“村”外的商品房。一些外地人甚至只租一个床位,和几个人同住一套房。

目前,还没有拆迁上沙的计划,可能是由于这里离市中心较远。而当地政府似乎都在关注提高居住安全标准和改进公共区域的问题(虽然这里又面临谁出钱的问题)。

我们走访的另一个村,或者说曾经的村——岗厦,正在被拆除,如图片3、4所示。岗厦位于深圳市新兴的市中心,距离气派的新市政办公楼仅几步之遥(图片5展示了岗厦周围的一些建筑)。在图片4中可以看出,大部分建筑之间的间距太窄。因此,这种楼房通常被称为“握手楼”。这里的租金比上沙稍低。每栋楼房通常为6-8层,约600-800平米,估算每年的租金收入在20万到30万元之间。

岗厦的残砖碎瓦中将建起几座大型住宅小区,均由本市一家大型开发商负责建造和管理。显然,部分房屋将作为补偿返还给当地失地农民,但一些农民更希望得到现金补偿。无从知晓补偿的具体数额,也不知道补偿发放过程是否合乎程序合理(或是否强制执行)。

这些住宅楼大部分归农民所有,农民也成立了公司,负责“村”内设施维护及物业安保等事宜。许多房子的首层出租后作为商铺、餐馆和麻将室等。在一些城市外围地区,农民组建的公司还将土地出租给工厂。因此,当政府决定重新开发这块地的时候,需要分别告知并补偿农民本人以及他们的公司。

政府会采取强硬姿态吗?

深圳市政府几年来一直试图解决农民非法建房问题,但仍未取得显著成效。当前法规限制农民房总面积不得超过450平米,层数不得超过四层。但农民通常无视这一规定——他们往往会盖更高的楼房,有时还将旧房拆除重建新房。深圳市宝田区目前的一处在建房产项目就因开发商公然不顾区政府的停建公告而引起争议。该项目的六栋楼若完工后每栋楼将有20到25层。

2002年之前,大部分这类“违法建筑”都集中在“关内”(即深圳经济特区),这里汇聚了约191个本地村庄。2003年,深圳获得国务院破例批准,将其全部土地城市化。通常,一个市每年只允许吸收少量周围农村地区逐步推进城市化,但深圳市的城市扩张得到国家的特别批准。作为转地补偿,农民得到城市户口转为城市居民,在理论上享受“市民待遇”(不过在实际中仍存在诸多限制)。这部分土地是在经济特区之外的“关外”地区。

农村土地的城市化改革意味着土地的所有权从集体所有(所有权归乡镇)变为国家所有(所有权归当地政府)。因此,从理论上说,深圳目前所有未开发土地都应归为深圳市土地储备,一旦对当地农民搬迁的补偿到位就可拍卖并重新规划。但实际上,当地记者告诉我们,政府对大约四分之三的收归土地都无力控制。除了盖房,许多农民还组建公司,并把自己的土地租给企业建造厂房。而且,农民清楚他们的土地会轻易被政府征收,自己却得不到多少补偿,因此从2004年开始,农民更加快速度建造“违法建筑”。这样可以增加他们保住土地的机会,或者至少能够得到合理的补偿。

那么,当地政府为什么不采取强硬态度?一个原因在于这不会得到当地居民的支持——他们通常是高学历高收入的人群。这里是富裕的深圳,毗邻香港,不是落后封闭的偏远地区。此外,政府如果对个别案例采取强硬措施,那就需要一视同仁,取缔所有违规项目,但“违章建筑”的规模十分庞大。几乎每一个政府部门介入要求停建的项目,都会在官员一走之后马上复工。

飘忽不定的政策

农民房在法律界定上仍然是模糊的。按我们对现行法律的理解,地上建筑物、附着物所有权与土地使用权是联系在一起的,因此“农民房”本身可以被出售,尽管交易量很小。但从理论上说,农民房是不能交易的,因为它没有合法产权。(目前也存在一些交易记录,但交易双方都承担了巨大风险,不享有法律保障。)相反,商业开发的住房则是合法的——包括对房屋的合法产权,以及对该房屋所占用土地的租赁权。

过去几年,深圳市地方政府有时会框定某个特定日期,对在这一日期之前建成的农民房赦免违建责任,而对其后建造的房屋将不予以承认。不过,农民们似乎也不太将官方命令当回事,他们仍然我行我素继续盖房。政府为什么不承认这些房屋属于农民合法所有?部分原因是这会进一步刺激附近农民更快更多的建房——致使当地房地产市场更趋复杂。另外,政府还担心如果所有这些“不可交易”的房屋一旦被允许入市,将对该市房地产价格造成巨大冲击。

尽管存在诸多困难,政府仍在不断尝试解决这一问题。2009年5月,深圳市政府发布文件,要求所有“农民房”注册登记。登记后可能被合法承认。目前注册登记的截止日期已过。因此,现在政府可以决定哪些房屋是合法的,哪些是非法的。理论上说,如果一栋房屋占地面积不到120平米,楼层建筑面积不到480平米,低于四层,且不构成明显的危险,也不位于敏感地区的话都能得到法律承认。不过,许多楼房越建越大,越建越高,给政府带来麻烦。一位熟悉操作流程的内部人士告诉我们,可能要支付一定的费用或罚金后,这类房屋才能得到承认。而真正属于非法的建筑将不会得到承认——因此在理论上,将面临拆迁。那些得到法律承认的房屋通常会拿到“绿本”,赋予所有者产权但不允许出售。只有极少房屋可能会拿到“红本”,既包括产权也包括转让权。政府是否会动真格,拆除没有注册登记的房屋还有待观察。

这为政府真正的目的——城市扩张创造了条件。政府可通过向拥有合法产权的房屋所有人提供补偿来推进城市化进程。因此,为拆除像岗厦那样的地区,政府需要先承认实际拥有者的合法产权,然后就可以和产权所有人协商并支付补偿。如果不先明晰产权,政府就没有制定补偿的基础——而如果没有补偿,则很难实际推进房屋拆迁。

可借鉴的经验

深圳农民房是一个很吸引人又十分独特的模式。广东省其他地区(如东莞)也有一些类似的农民房,但规模小。在北京郊区,一些农民也向城市居民出售他们的土地用于建造别墅,这种地下性质的房屋实际上也属于“农民房”。(农民可能拥有农地的租赁权,但严格来讲,将农用耕地用作其他用途则是违法的。)国务院今年早些时候重申对发展小产权房的反对意见。

但是,深圳经验是否具有更广泛的借鉴意义?尽管不是有意为之,但这必然为城市发展提供了一种新的思路。深圳一些农民房集中的“村”显得脏乱,建筑看起来也不很合乎安全标准。如果没有城市化规划,将会成为一道不和谐的风景。因此,政府认为这并不是恰当的城市化发展方式。也有意见认为深圳“农民房”的发展模式并不公平——它使少数因各种原因占有大片土地的农民受益,而从法律上讲,这些土地并不属于他们(理论上,土地是公有财产)。

但从积极的一面看,上沙“村”的经验显示出这一发展模式的结果并不一定很糟,防火等安全标准也可以得到落实,农民组建的公司也可以仿照大部分房地产开发商的做法,将工程外包给合乎安全标准的专业建筑商承建。发展农民房的另一个好处是可以让农民,而不是开发商从土地中获取一定收益。正如学者陶然等人指出,可以通过对出售或出租这类房屋的行为征收高额税收以保证国家(也就是公众)也从土地中获得一份收益。这样做可以赋予农民更多权利保障,以避免强制拆迁,进而导致农民因拆致贫的做法。

遗憾的是,中国其它大部分地区,仍然固守着旧的模式——正如不久前十七届三中全会所提及,农民在土地出售中获得更多话语权的机会依然渺茫。

不过我们了解到,深圳可能将很快启动物业税(即对房产征收年度税收)试征。目前,深圳市已做好各项准备工作,只等中央批准就可启动试点。有报道称,还有约10个城市也在准备启动物业税试点。不过,开征物业税可能造成房价下跌,据我们了解物业税也尚未进入税务部门的近期日程。但如果2010年国务院决定打压逼近的房地产泡沫,那么,开征物业税或许是为数不多的更为进步的上选之一。

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作者: 王志浩   编辑: 张恒
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