2006年03月09日

我国的人大质询制度确立于1954年宪法，1982年宪法作了进一步修改。《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及全国人大的立法解释等一系列法律不仅对质询制度的立案标准、立案程序以及立案后的处理都作了较为明确的规定，而且补充扩大了质询范围。规定在全国人大会议期间，一个代表团或30名以上代表联名，或在全国人大常委会期间，10名常委联名可以书面向国务院及各所属部门、最高人民法院、最高人民检察院提出质询案。

然而，全国人大和地方各级人大在落实质询制度上不容乐观。在全国人大及其常委会的会议上，这一制度尚未得到应有的运用。而在地方各级人大会议中，只有少数地方人大行使过质询权，因而人大系统行使质询权的案例甚少。近年来，随着政治体制改革的不断深入和民主法制建设的全面推进，地方各级人大的监督力度明显加强，质询制度在有的地方人大得到进一步的完善，质询权的运用明显提升。1999年2月，河南省23名代表向省建设厅提出了质询；同年同月，四川省21名代表向省社保局提出了质询；2000年1月，广东省25名代表向省环保局提出了质询。这些质询案例见诸报端的同时，既表明了质询制度的进步，也表明了质询制度的成熟和完善尚需时日。

笔者认为，我国的人大质询制度主要存在以下七个方面的缺陷:

一、质询意识普遍不强。人大代表受自身素质影响，不愿、不敢行使质询权，还有部分代表不会运用甚至不知质询制度；被质询机关将被质询视为出丑，担心质询带来严重的法律后果，或因暴露薄弱环节而丢选票；广大民众因对质询制度的意见长期得不到采纳而丧失信心。

二、现行宪法与有关法律规定的质询对象不一致。1982年宪法明确质询对象，仅限于国务院及各部委。在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律以及立法解释中，则把人民法院、人民检察院也列为质询对象，这种立法上的不协调性应及时调整。

三、质询案立案条件过高。目前，世界各国对质询案的形式均规定得较为灵活，主要以口头质询为主，也可书面质询。其目的就是使议员充分运用质询手段行使监督权。而我国现行法律只允许提出书面质询，降低了质询的灵活性，势必妨碍质询作用的发挥。由于全国人大的议程和会期一般在预备会时通过表决确定，因此，会议议程和会期的法定性在一定程度上排斥了其他议程的增加。而质询案的成立不仅要由主席团决定，而且主席团要听取质询情况的汇报；代表对质询答复不满意的，被质询机关应再次答复，这些程序也均由主席团决定。如果大会出现一次质询案，不仅大会的议程、会期会有所变动，而且主席团会议也会因此增加一次或多次。在以往全国人代会上，也有代表动议质询案，但均被大会秘书处建议作为“案前沟通”来解决。笔者认为，质询案的立案条件过高，是全国人大至今未立质询案的主要原因。

四、对同一事由质询次数没有限定。由于质询案具有强制性的特征，被质询机关对代表的责问必须答复。半数代表对答复内容不满意的，代表可以再次质询。如果代表仍不满意，被质询机关应当继续作出答复。由于现行法律对同一事由的质询次数未作规定，实践中也给具体操作带来困难。

五、现行法律对被质询机关答复的法律后果未作规定。强调质询的法律责任和后果，是质询制度免于“形式化”、“走过场”的关键。笔者认为，应该使质询后果法律化，即如果半数以上代表对受质询机关的答复不满意的，主席团应提请大会予以表决，受质询机关的主要责任人理应承担被罢免、撤职等后果，甚至决定移交司法机关处理。

六、缺乏答复时限。实践中，一些质询案因受质询人以“正在准备”为由，拖延答复时间，致使最终失去了质询的法律意义。因此，应对书面质询、口头质询的时限作出明确的规定。目前，国外多数国家的议事规则规定，在议会集会期间每周均要规定三至四次辩论时间，这段时间的主要议程就是质询。

七、没有紧急质询制度。理论上，质询制度应具有规范性和经常性特征。闭会期间出现紧急事由需提出质询案的，应有程序启动质询案，由于现行法律没有紧急质询规定，除人大常委会委员可在常委会期间提出质询外，闭会期间代表没有质询监督权。

要充分发挥质询制度的作用，笔者认为，应从以下方面弥补其制度上的缺陷:

一、修订宪法，将质询范围扩展到最高人民法院和最高人民检察院，使宪法和有关法律对质询制度的规定相衔接。

二、修改《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等有关规定，对全国人大代表团或代表的质询对象，以及地方各级人大代表团或代表的质询对象作出统一规定；明确以口头形式为主，书面形式为补充的质询形式，明确全国人大提起质询案的人数，除代表团外，口头形式提出的以1至3人为宜，书面提出的以10人为宜，地方各级人大提起质询案的人数，除代表团外，其人数比照全国人大适当降低；补充规定质询的次数、答复的时间、不同意主席团不立案决定的申请复议程序，以及紧急质询、质询效力和质询法律后果的规定等。

（作者为全国人大代表、安徽省马鞍山市金家庄区检察院检察长）