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博帕尔事故及其生产安全中的法律问题

2010年06月08日 17:45
来源:中共中央党校学习报

“商业秘密”保护与安全健康的适用排除也是博帕尔事故涉及的重要法律问题。联碳公司及其后继者道化学公司,一直以“商业秘密”为由,拒绝向救治受害者的医生们提供有毒气体对健康影响的医学研究资料。此辩称不仅不符合相关的法律规范,而且严重违反了行业惯例,是严重的不道德行为。现代工业社会为了鼓励和保护创新,确立了一整套知识产权保护法律制度,这些制度也延及化工领域。但是由于化工生产过程及其产品本身的高度危险性,可能危害人类的生命安全与健康,出于安全的考虑,一些特别法对其规定了适用除外。1990年国际劳工组织通过的《作业场所安全使用化学品公约》(第170号公约)和《作业场所安全使用化学品建议书》(第177号建议书)中规定,出于“保护工人免受化学品的有害影响同样有助于保护公众和环境,……工人需要并有权利获得他们在工作场所使用的化学品的有关资料”,要求化学品的供应商要对有关化学品进行分类,就其有害性进行评价,并将相关资料提供给有关雇主和主管当局。《建议书》中还规定了对这些资料的使用范围和保密义务,明确“在紧急情况下对有关资料立即予以解密”[4]。上世纪80年代以后,国际化工界主动向社会承诺,对化学品的安全实行全过程负责,即所谓的从“摇篮到坟墓”的全程监控措施。各化工公司均推行和实施了谨守责任(responsible care)计划[6],承诺对其产品从生产、储存、运输、使用、经营和废弃处置等各个环节的安全承担谨慎注意的义务。因此,联碳公司及其后继者道化学公司至今拒绝提供相关资料的行为应受到强烈谴责。

博帕尔事故引起的环境灾害及其责任是另一个重要的法律问题。博帕尔事故中数10吨有毒化学物质的泄漏对当地环境影响是灾难性的。由于事故发生时,当地自然风微弱等原因,巨大的毒气云团没有有效地扩散,就地下沉地面,渗入地下。20多年过去了,事故工厂被弃置无人问津,超过5 000吨的原料和中间产品等有毒有害物质没有得到清理和处置,给当地的环境造成了更为严重的损害。1999和2002年对事故受灾地区的土壤和地下水检测表明,其中含有大量有机氯化物和重金属,甚至在哺乳妇女的乳汁中也检测出了多种有机氯化物。这些元素和化合物对人体的各种机能具有损害作用,一些物质还有强致癌性。据绿色和平组织估计,要对事故地区进行有效清理,需要至少花费5亿美元以上。而联碳公司及道化学公司却辩称,清理环境的费用已经包含在1989年的最终方案中支付的4.7亿美元之中了。道化学公司甚至提出,原联碳公司农药厂用地是从印度当地政府租用的,由于租借期合同已经到期,对废弃工厂及其周边环境的清理由当地政府负责!作为当今全球最大的化工公司,无视当今环境保护的基本法律制度和原则,作出如此的辩解,是极不负责的。

为了有效保护环境,确保人类的生存和可持续发展,世界各国均普遍采用了绝对责任(absolute liability)归责原则和污染者付费(polluter pays)原则。前者是指,凡任何行为对环境造成污染者,无论行为者是否尽到应当的注意义务,都要承担责任,而且其承担责任的范围不限于对环境造成的直接损害所带来的损失,还包括恢复受损环境生态质量的义务。污染者付费即是对上述绝对责任原则在民事责任方面的一个具体体现。针对博帕尔事故所引起的环境责任,联碳公司及道化学公司不仅应给由于废弃化学物污染所造成的各类受害者承担赔偿责任,而且还要负责处置废弃的5 000多吨废弃物,清除该地区空气、土壤和地下水中的重金属及有机氯化物等污染物,恢复博帕尔地区的自然生态质量。

博帕尔事故还涉及公司法上的两项重要制度。其一,公司的独立法人格与有限责任制度。联碳公司在博帕尔农药厂占有50.9%的股份,按国际通行的公司法理,具有控股地位,但联碳公司在印度设立的子公司资产总计只有约1亿美元,其全部资产远远不足以赔偿事故造成的损失。印度地区法院、最高法院及美国联邦法院纽约法庭正是根据英美判例法确立的公司法人格否认法理[7],直接将作为母公司的美国联碳公司及其执行总裁沃伦·安德森作为诉讼和裁决相对人的。由于在规划、建造及农药厂实际运行过程中,联碳公司及沃伦·安德森本人均对其握有实际控制权,特别是对其安全系统的投资、管理和控制均负有严重过失,因此必须承担相应的侵权责任。其二,2001年道化学公司整体兼并联碳公司,使得博帕尔事故受害者的司法救济问题更为复杂化。道化学公司在明知博帕尔事故的诉讼尚未终结,沃伦·安德森被印度司法当局宣布为逃犯的情况下,于1999年与联碳公司进行谈判,经过长达3年的谈判,终于在2001年宣布联碳公司整体并入道化学公司。根据公司吸收式合并的法理[8],道化学公司应该继承联碳公司在博帕尔事故中所应承担的所有相关法律责任。

迄今博帕尔事故的司法救济仍然处于悬而未决状态的根本原因在于,在国际层面缺少对跨国公司某些不法行为的有力规范。国际劳工组织就职业安全、健康及其他劳工保护制订了大量的国际公约、标准等,但是,这些国际公约和标准存在几个方面的重大缺陷。其一,与不发达国家的具体社会经济现实相比,这些公约和标准规定得过于原则,而且标准普遍偏低;其二,这些公约和标准须经主权国的批准才具有效力,这使其规范力度受到影响,只能起到参考性质的“软法”作用。比如在美国,其国内法的相应标准远远高于国际劳工组织的相应标准,因此美国批准和加入的国际劳工组织的公约、标准相当有限。而像印度、中国这样的发展中国家担心相应公约、标准给其迅猛发展的经济带来负面影响,对于加入和批准相关公约和标准也缺乏热情。其三,国际劳工组织缺乏实施相关公约、标准及其争端解决机制。显然单靠国际劳工组织制定的一系列相应法律来规范跨国公司的行为是不现实的。由于缺乏一致、有效的国际法规范,像联碳公司这样缺乏社会责任感的跨国公司就可以在安全、健康方面采用双重标准。为节省投资,在博帕尔农药的建造设计、建筑材料的选用、安全装置、设施的建造标准远远低于其在欧、美设立的同类工厂;在生产经营过程中减少安全投入,对发现的事故隐患不及时整改和补救;裁撤安全人员,甚至让已有的安全设备和报警装置处于关闭状态,最终酿成了巨大的人权和环境灾难。

因此,无论是从根本上防止类似博帕尔灾难的重演,还是使类似事故得到妥善有效处理的角度,国际法都应该对跨国公司的经营行为作出反应。特别是在当今世界经济全球化,跨国公司的投资及其生产经营活动遍布全球的情况下,如何根除其在保护雇员、公众和环境方面的双重标准行为,实现对人类及生存环境标准的统一保护是摆在国际法面前的一项迫切任务。

三 博帕尔事故的影响及给我们的启示

博帕尔事故被称为相关立法和环境政策的分水岭。博帕尔事故发生后,联碳公司所在国美国在职业安全、健康、环境的立法与政策方面都做出了调整,美国国会授权美国职业安全健康局(OSHA)采取措施预防重大化学品安全事故。为此,OSHA颁发了相应的“安全管理程序标准”,成立了化学品安全与危害调查委员会;美国环境署(EPA)则颁发了相应的“风险管理编制规划”。事故发生地印度1986年出台了综合性的“环境(保护)法”。1987年,印度对1948年颁布的“工厂法”作出了大幅度的修改,引入了高危险性工业必须有效应对其给工人和工厂邻近地区的公众造成的风险与危险的规范。1991年,印度颁布了“大众责任保险法”,该法正式基于无过错责任原则,要求从事危险行业,涉及危险物品的当事者一旦使公众受到伤害,须立即提供相应救济。

国际劳工组织(ILO)除前述1990年颁布了《作业场所安全使用化学品公约》及其《建议书》后,又于1993年颁布了《预防重大工业事故公约》(第174号公约)和《预防重大工业事故建议书》(第181号建议书)[4]。该公约和建议书要求政府及政府授权机构和雇主对具有可能引发重大事故的“危险物质”及其“重大设施”采取法律、政策及相应的技术手段,“须通过为重大危害设施制定预防和保护措施实施这一政策,并酌情促进使用最佳安全技术”。为了有效防止化学品对人类及环境的损害,有关的国际机构、非政府组织纷纷采取相应的行动,来推进化学品的安全管理。国际劳工组织(ILO)、联合国开发计划署(UNDP)、世界卫生组织(WHO)和联合国粮食及农业组织(FAO)等于1994年发起组织了3年一次的“政府间化学品安全论坛”。该论坛旨在推进化学品安全管理的全球一致行动,制定相关化学品安全监管的推荐标准与指导原则,促进各国的相互交流,帮助发展中国家制定相关战略和具体管理措施。目前,该论坛参与国已达160多个,掀起了全球范围的“化学品无害化监管安全运动”。

博帕尔事故对我国的影响是与我国改革开放与经济发展的进程相伴随的。早在1987年,当我国的石油化工产业正进入迅猛增长时期,国务院就颁布实施了《危险化学品安全管理条例》,作为一部综合性的行政法规,就化学品的生产、经营、运输、储存、使用和废弃处置几大环节提出了相应的安全监管要求。1997年国务院又颁布实施了《农药管理条例》。根据我国体制及实际情况的变化,分别于2002年和2001年对上述两个条例作出了修订。1994年全国人大批准加入了国际劳工组织《作业场所安全使用化学品公约》(第170号公约)。2002年,全国人大又颁布实施了《中华人民共和国安全生产法》。其中对危险物品的生产、经营、运输、储存和废弃处置等行为予以重点规范。至此,有关安全生产的法律法规基本形成体系。

然而,从全面吸取博帕尔事故和吸取借鉴当今世界化学品安全管理的经验来看,这些法律法规仍有几个方面的不足。其一,带有过浓的“中国特色”,即带有过多过滥的行政干预与许可手段,缺乏综合的、普遍的有效监管机制。化学品千差万别,每一项监管措施都非常专业,用行政的办法来包揽一切,不仅从专业上行不通,也会造成巨大的安全行政成本,影响经济的发展。相反,国际上一些通行而有效的制度却没有被我国立法吸收,比如雇员和公众的知情权及参与制度等。其二,我国相关的法律体系庞杂,效力等级各异,各类规范相互抵牾甚多,而且缺乏深度规范,偏重于一般性事故的防治,对健康与环境保护缺乏规定或标准偏低,无法形成综合的、统一的灾难防控和处置体系。其三,由于相关执法机构及执法人员的执行力不足,难以使现有的法律法规真正落到实处。

根据上述分析和目前实际情况,我国应尽快在公司法中确立直索责任制度。改革开放以来,我国颁布和实施了一系列投资优惠政策,加上我国在全球经济中的投资比较优势与巨大的市场潜力,我国已经成为跨国公司投资的主要目的地。这些投资中的不少项目具有较高的危险性,而且都具有迫于发达国家的安全、劳工、环境标准过于苛刻而形成的产业转移性质。在石油化工行业中,几乎所有的跨国公司,包括在博帕尔面临巨大法律责任风险的道化学公司(国内被称为陶氏化学)均在我国设有高危的生产性项目。甚至定位为国际金融中心的上海,都设有所谓的“化工工业区”。鉴于我国工业安全方面的法律专业水准及执法水平的弱点,对其安全实行有效监控难免挂一漏万。尽快在公司法中确立直索责任制度,不仅能从法律上确保我国公民的生命、健康及环境在遭到损害时获得及时救济,而且也会有力地促进这些跨国公司谨守安全法规,履行相应义务。

另外,特别需要指出的是,针对博帕尔事故,印度政府及其中央邦政府在长达20年的事故处理过程中一直受到受害者的责难和国际社会的谴责。其一,原本印度有法律禁止跨国公司控股投资项目,但联碳公司的农药厂项目却以其是高技术项目而获得特准,占50.9%的股份,完全拥有了这一项目的控制权。其二,印度政府根据事故后通过的“博帕尔法”而获得该事故的惟一诉讼代理身份,但在处理事故过程中却不以受害者的利益为出发点和归宿。1989年在对事故危害没有作出充分评估,没有征求受害者及其代表的意见的情况下,就与联碳公司签订了所谓的最终解决方案。其三,在签订1989年最终解决方案后,对受害者的救助与补偿不力,不仅受害者得到的补偿数量有限,还有大量的受害者至今没有得到分文救助。而所得到4.7亿美元赔偿款,却有3.6亿美元至今仍然存放在印度储备银行,没有发挥应有的作用。其四,在联碳公司执行总裁沃沦·安德森逃避审判达13年之久,法院要求印度政府请求美国政府引渡其人,但印度政府却始终没有行动,究其原因,据说政府担心影响印度的投资环境!无论从何种政治理念出发,政府都应该以公民的利益为重。印度作为经济相对比较落后的人口大国,招商引资,发展经济固然重要,但面对数十万民众遭遇损害、承受煎熬而踌躇不前,简直让人无法理解。“投资环境”、“高技术”这类字眼和口号对我们是何其熟悉,但愿我们的人民政府能从印度政府在处理博帕尔事故过程中受到的责难中得到某些启迪。

[参考文献]

[1] Bennett-Alexander,Laura Pincus Hartman.Employment Law for Business[M].Boston:Irwin/McGraw-Hill,2001.

[2] 王利明.侵权行为法归责原则研究[M].北京:中国政法大学出版社,2003.

[3] U.S. Department of Labor.OSH Act of 1970 [DB/OL]. [2006-05-10]. http://www.osha.gov/pls/oshaweb/owadisp.show_document?

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[4] 国际劳工组织北京局.国际劳工公约和建议书:第二卷[G].1994.

[5] Corporate Crime Reporter.Interview with Satinath Sarangi,Bhopal Group for Information and Action,Bhopal,India [DB/OL]. [2006-05-

10]. http://www.corporatecrimereporter.com/sarangiinterview.html.

[6] World Health Organization.Intergovernmental Forum on Chemical Safety [DB/OL]. [2006-05-10]. http://www.who.int/ifcs/en.

[7] 朱慈蕴.公司法人格否认法理研究[M].北京:法律出版社,1998.

[8] 甘培忠.企业与公司法学[M].北京:北京大学出版社,2001.

凤凰网评论频道基于传递新闻价值之必要,特补发中共中央党校学习报2006年10月19日标题为《博帕尔事故及其生产安全中的法律问题》文章,以飨读者。

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