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佟丽华:要不要“全面禁止儿童乞讨”?

2011年02月19日 09:14
来源:新京报 作者:佟丽华

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佟丽华

全国律协未成年人保护专业委员会主任,北京市法学会未成年人法学研究会会长,北京青少年法律援助与研究中心主任,曾受有关部门委托撰写了《未成年人保护法》和《北京市未成年人保护条例》最初修订草案。

编者按:最近,有学者发起“全面禁止儿童乞讨”的倡议,并打算作为提案或议案提交全国“两会”。该提法引来众多争议,捍卫儿童乞讨权的声音泛起。该不该立法禁止儿童乞讨?禁乞是不是解决儿童乞讨的好办法?

“禁乞”不是解决问题的办法

关键不是禁止儿童如何,而是要禁止成年人,就如同国务院制定的禁止使用童工规定,禁止的是用人单位使用童工,孩子依旧要受到保障。

新京报:有学者建议全面禁止儿童乞讨,引起很大争议。有人说,饥荒年代,如果不是举家外出乞讨,早饿死了,儿童有乞讨权,属于生存权或行为、言论自由权的一种,不可剥夺。你怎么看?

佟丽华:首先,我反对通过立法手段禁止儿童乞讨。这是错误的方向。

我们接触大量的未成年人司法援助案例,有一个案子,父亲去世,母亲重度残疾,没有兄弟姐妹,祖父母、外祖父母根本无力抚养,其他亲戚都不愿意管,找当地政府也不管,说孩子有亲人,不算孤儿,不能进入救助体系。按照1987年实施的民法通则,理论上,还有居委会、村委会以及父母所在单位做监护人,但我们知道,目前居委会、村委会和单位哪有养孩子的功能?

还有父母长期虐待孩子,每年都有父母虐待致死致残的案例,很多并非一次打死、打残,而是长期虐待。警察也去了,批评教育,不解决问题。有些孩子跑了出来,流浪,乞讨,这是生存的需要。

如果立法禁止儿童乞讨,那儿童乞讨就成为一种违法行为,就要承担法律责任。问题是有些儿童确实因生存困境在乞讨,难道还要追究这些可怜的孩子法律责任吗?在街头儿童乞讨现象中,儿童是受害人,是无辜的,需要的是保护而不是处罚。

新京报:有人说禁止儿童乞讨,就是为了倒逼政府和相关监护人承担起责任,推动背后问题的解决?

佟丽华:这是美好的愿望,但不现实的是:问题没有解决时,你禁止儿童乞讨,就是堵死他的路,对年龄大的流浪儿童而言,可能发生盗窃、抢劫案件。

在收容遣送的时代,为了不让流浪乞讨,把人强制关起来,送回老家,问题解决了吗?只是一时看着不碍眼了,问题并没有解决。

新京报:有人提发达国家也禁止儿童乞讨,但乞讨权的让度是有前提的,如果做不好救助和福利保障,清谈禁止,会引人反感,乞讨现象只能是在做好福利保障前提下的“自然消亡”。

佟丽华:是这样。现在首先要解决的不是通过立法禁止儿童乞讨问题,而是要解决儿童乞讨背后的成年人问题。不论是父母、亲属还是其他人,操纵儿童乞讨的都要受到处罚;对确实面临生存困境的要及时救助。

新京报:有人提出换个说法,不是“禁止儿童乞讨”,而是“乞讨儿童必须得到社会救助”,就像不用“禁止儿童工作”“禁止儿童卖淫”,而用“禁止使用童工”、“禁止嫖宿幼女”,禁止的主体改为成年人。

佟丽华:对,关键不是禁止儿童如何,而是要禁止成年人,就如同国务院制定的禁止使用童工规定,禁止的是用人单位使用童工,处罚的是用人单位,孩子依旧要受到保障。

这里有个观念问题,以往公安机关询问以后,当认为是父母甚至亲属带领儿童乞讨以后,就往往不再干预。要明确的是,法律没有给父母利用儿童乞讨牟利的特权,父母利用儿童乞讨,严重侵害了孩子受教育权等权利,同样要受到法律的追究。

我们不应该过度纠缠于孩子有没有乞讨权的问题,因为禁止的对象不该是孩子,而是成年人;不是让不让孩子乞讨的问题,而是能不能为孩子创造一个基本的生存条件;不是用强力禁止儿童乞讨,而是用强力保证有监护权的人负起责任。

对乞讨儿童有效救助和干预

目前在民政部,有个儿童福利处,3个人。这种局面根本不足以应对整个国家的儿童福利工作。在民政部至少应当专设儿童福利局。

新京报:有人担心,如果不提禁止儿童乞讨,就意味着开启了成年人通过强制未成年人乞讨获取利益之门,因为无法分辨未成年人是自愿还是被迫?

佟丽华:我们往往在一种简单的文字中争论,我反对全面禁止儿童乞讨,并不意味着面对乞讨儿童我们就听之任之、无所作为。每个乞讨儿童背后都有着心酸的经历。要针对不同情况建立起有效的救助和干预制度。但我反对使用“强制”救助的提法。

新京报:应该怎么救助和干预,具体程序是怎样的?

佟丽华:首先,对街头乞讨儿童,公安部门要担负更大责任。要对发现的每个流浪儿童,护送到救助场所;其次要认真调查每个儿童的情况,是因在家受到虐待出来流浪的、还是被父母或其他大人操控的;操控者是父母的,要联系原籍公安部门配合调查,必要时要做DNA测试,不能说是父母就不管了;涉嫌拐卖的,要展开刑事调查;要建立起全国统一的街头儿童信息系统等。

新京报:有一个很大的困惑,父母操纵或经过父母同意操控儿童乞讨,对这种儿童,发现了又怎么办?有的刚送回去没几天,又在别的地方发现乞讨。

佟丽华:这属于对问题家庭的干预,这也是我国目前儿童保护方面最弱的。

当前法律规定有虐待罪、遗弃罪,也规定对严重侵害孩子权益的可以撤销父母监护人资格。但受观念、制度衔接等因素影响,除非父母虐待儿童导致重伤或死亡,引发媒体关注,司法很少能有效干预,大多是所谓批评教育了事。

对虐待、遗弃、操纵或将孩子出租给他人乞讨等明显违法行为,司法部门要有效介入。公安部门该处罚的要处罚,要明确哪个政府部门或授权民间机构提起撤销监护人资格的诉讼,对性质恶劣或屡教不改的父母,就要撤销监护人资格,法院要受理这样的诉讼并敢于做出判决。

新京报:那撤销父母监护人资格以后,孩子谁来抚养?另外有的父母可能无所谓,还不用承担抚养孩子的义务了呢。

佟丽华:首先,在发达国家,是政府在提起撤销监护人资格的诉讼,当然在提起诉讼前后,都不存在抚养孩子的困难,因为政府有各种救助机构。当前我们法院不敢受理类似案件的关键在于,真的撤销监护人资格后谁来养孩子。所以,我们还是要明确,政府要切实担负起责任。如果说民政部门是代表政府的责任单位,那就要充实民政部门的力量。

目前在民政部,有个儿童福利处,3个人。这种局面根本不足以应对整个国家的儿童福利工作。在民政部至少应当专设儿童福利局,从发展来看,可以是副部级的单位,但初期至少是在民政部下属的司局级单位。

纽约市的儿童福利局,1996年成为纽约市政府一个独立部门。有固定工作人员6000多名,分散在纽约的各种为儿童提供服务的建筑300多处。另外其提供主要资金在非政府组织工作的人应该有8000多名。整个儿童服务局每年的预算是20多亿美元。

同时要介绍的是,2006年《未成年人保护法》修订时,增加规定,被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用,为的就是避免父母逃避责任。

呼吁制订《儿童福利法》

我们国家目前牵头未成年人保护的综合协调机构,可以说,一没人,二没钱,三没权。无法担负起全面推动儿童保护事业的责任。

新京报:你是否赞同媒体呼吁的“让乞讨儿童在中国大地上绝迹”?

佟丽华:我认为这应该是政府和社会努力工作的目标,我当然赞成。问题的关键不是是否禁止儿童乞讨,而是对每个乞讨的儿童进行救助和干预。

我总结,我国未成年人保护问题的核心症结有三点:一,没有强有力综合协调机构;二,法律规定不够清晰;三,相关部门法律执行力度不够。要彻底解决问题,必须从这三点下工夫。

新京报:能否具体谈谈?

佟丽华:我们国家目前牵头未成年人保护的,省市一级有两个综和协调机构,未成年人保护委员会设在团省委、团市委,上海设在教育委员会;妇女儿童工作委员会,办公室设在妇联;国家级层面,没有未成年人保护委员会,只有妇女儿童工作委员会,办公室设在全国妇联。

但这些综合协调机构,可以说,一没人,二没钱,三没权。无法担负起全面推动儿童保护事业的责任。

2006年修改《未成年人保护法》时,就设立综合机构问题,有过反复讨论,三种观点:一,在国家层面设协调性的未成年人保护委员会,办公室设在团中央;二,成立一个独立的机构,有编制,有明确职责,也赋予其权力;三,充实现有机构的内容,将现有的国务院妇女儿童工作委员会充实职能、增加权力,在其下面至少设一个局级的儿童部或未成年人保护部。但最终结果是,法律没有涉及这个问题,三种观点都没有被采纳。这不能不说是一个很大的遗憾。

我们一个有3亿多未成年人的国家,难道不应该有专门机构研究儿童保护的立法和政策问题、监督各地以切实推进儿童保护事业吗?

新京报:法律不够清晰,具体指哪些?

佟丽华:比如,1991年制订《未成年人保护法》到现在,撤销父母监护资格制度几乎没有使用过,法律规定“有关单位和个人”提出申请,但谁是有关单位和个人?不知道。

新京报:怎么解决这些问题?

佟丽华:我去年就写文章明确呼吁,要制定《儿童福利法》,通过立法明确政府以及司法机关这些公共部门的责任,以彻底解决街头乞讨儿童问题。

新京报:为什么要制定《儿童福利法》,完善《未成年人保护法》不行吗?

佟丽华:假如《未成年人保护法》真的规定了详细的儿童福利制度,解决了当前未成年人保护面临的现实困难,那确实没有必要制定新法,但问题是,从司法实践来看,《未成年人保护法》没有担负起这样的使命。

我在2004年写最初修订草案时,写了322条,后有关部门认为太长,删减到162条,但改来改去,最终通过的只有72条。

目前提到儿童福利,主要会想到民政部门。当然民政部门应当是主要的责任单位,但单纯靠民政部门是解决不了儿童福利问题的。儿童福利制度需要公安机关、卫生部门、法院、教育等很多单位的配合。当前民政部下发了很多通知,但依靠这些通知无法有效协调相关单位,建立起有效的儿童福利制度。所以,立法是非常必要的。

本报时事访谈员 赵继成 北京报道

[责任编辑:郭刚] 标签:禁止使用童工规定 儿童问题 未成年人保护法 
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