从严治党,必须强化监督

作者:李永忠
2016.10.25

无权对同级党委特别是常委会成员进行及时有效的监督,既已严重不适应反腐败斗争的需要,也不适应党风廉政建设的需要,更不适应全面从严治党和政治体制改革的需要,因此必须尽快修订。

习总书记指出,“党要管党,首先要从党内政治生活管起;从严治党,首先要从党内政治生活严起。”

蒋介石败退台湾后感慨“共产党有纪律,国民党没纪律”。国民党兵败大陆,纪律上的宽松软,是其一个重要原因;共产党取得胜利,纪律上的严紧硬,也是一个重要原因。

为此,毛泽东有加强纪律性革命无不胜的总结;邓小平有一靠理想二靠纪律才能团结起来的论断。

十八届六中全会将审议《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例(试行)》。十八大以来,中央出台或修订的党内法规达50多部,会议审议的两个文件将进一步扎紧“制度笼子”,为全面从严治党提供更为坚实的制度支撑和纪律保证。

26年前,经历了“六四风波”的中共十三届六中全会,于1990年3月9日至12日,在北京召开。全会审议通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中明确提出,要制定一部《党内监督条例》。并指出,“鉴于历史和现实的经验,今后必须从以下七个方面坚持不懈地努力加强党同人民群众的联系”,而“建立和完善党内监督与党外监督制度,切实加强对各级领导机关和领导干部的监督”则列为第五项。 

从十三届六中全会,到十四届四中全会和十五届六中全会都分别提出过抓紧制定《党内监督条例》。2002年11月,党的十六大报告明确提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”,并要求“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”。这既内含了党内科学分权的主要精神,又包括了加快制定《党内监督条例》的要求。

2003年12月31日,13年磨一剑的《党内监督条例》大功告成。在其后对条例的正式解读中,我介绍了条例中最引人关注的五大亮点:

亮点一,首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。纪委作为同级党的代表大会选举产生的两个委员会之一,不能等同于同级党委的一个工作部门,而是实施党内监督的专门机关。有些人以前有模糊认识,一个原因是纪委的监督地位规定不清。按照监督条例规定,纪委在党委统一领导下,专司党内监督的权力。从领导关系而言,中央纪委在中央委员会领导下进行工作,地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作;从职责划分而言,纪委作为党内监督专门机关,在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对独立性。

亮点二,明确提出党内监督的重点,是各级领导机关、领导干部,特别是各级领导班子的主要负责人。权力的架构是个"金字塔",对权力的监督则应呈"倒金字塔"。权力有多大,对其监督的力也应有多大。如同汽车一样,动力越大,制动功能就越要强大,否则必然出事。将各级领导干部特别是主要领导干部列为监督的重点,既是制约和预防,更是对他们的关心和爱护。

亮点三,首次规定了党代表的监督权利和责任,从而为全面深入推行党代会常任制找到了最佳切入点。按照条例规定,党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间,除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外,按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员行使监督权,反映所在选举单位党员的意见和建议。从而改变了过去要求党员和党代表履行义务多,而保障其行使权利少的状况,结束了各级党代表一会几天就终止其使命的历史,这对发展党内民主具有重大的意义。

亮点四,将各地在实践中探索并总结的监督办法和经验,上升为党内法规制度。条例第三章用10节的篇幅,分别对10项监督制度进行了具体规定。其中的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、询问和质询等,则成为制度监督的创新和亮点。比如巡视制度,既有利于解决"同体监督"软弱无力和"看得见的管不着,管得着的看不见"的问题,又有利于克服少数"一把手"腐败过程中"事前基本没有监督,事中基本难于监督,事后基本不是监督"的弊端。又如,实行述职述廉制度,可经常使领导干部明白其权力的来源,起到警示、提醒作用。

亮点五,以党的法规形式,确认舆论监督的地位和作用。党内监督条例中关于"党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督,听取意见,推动和改进工作。"这对于整合监督资源,进一步发挥舆论监督的作用,意义重大。

我还强调,监督条例的出台,看起来好像只是党内法规制度建设的一小步,实质则是发展党内民主、加强党内监督、严格党的纪律、维护党的团结统一的一大步。

我认为,监督条例出台很重要,以贯彻落实监督条例为契机,加快纪检体制特别是党委领导制度改革更重要!而领导制度的核心,就是权力结构!因为,没有以制度为载体的民主,常流于形式;缺乏以制度为保障的监督,易走过场。  

又一个13年即将过去,监督条例将首次修订。十三年前,受当时形势所限,条例存在的重大缺陷,或将有所修补。特别是在对同级党委监督、改进双重领导体制、转向异体监督、形成科学的权力结构、吸收成功经验等五大方面应努力修订完善。

1982年,十二大政治报告就已明确提出:“对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。2013年,中共中央总书记习近平在十八届三中全会报告则进一步去掉“地方”俩字,提出“加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。”但是,十二大报告和十八届三中全会的上述精神,在现行的监督条例里面,却一直未能体现。这些年施行的党内监督条例,最大亮点是明确了纪委是党内监督的专门机关。同时,赋予纪委“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”的职责。但在具体的条款上,“对党委常委、委员,同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)的领导班子及其成员进行监督”;和“对下一级党组织及其领导班子,特别是主要负责人进行监督”和监督职责,却只赋予同级党委,而非同级纪委(见条例第六条三、四款)。

在第八条纪委的监督职责中,并没有赋予纪委监督同级党委、下级党委,同级党委委员,同级党委常委的权力和职责。这是13年前制定的监督条例的最大遗憾!

无权对同级党委特别是常委会成员进行及时有效的监督,既已严重不适应反腐败斗争的需要,也不适应党风廉政建设的需要,更不适应全面从严治党和政治体制改革的需要,因此必须尽快修订。

此次修订肯定会在这方面有所突破,强调同级纪委对同级党委特别是常委会成员的监督,并将之纳入条例当中。

具体到同级纪委如何对同级党委展开监督层面,此次修订肯定会在改进双重领导体制上有所突破,其中主要就是引入中央此前通过的“两为主”(“两为主”即查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。)把目前沿用苏联模式的同体监督,改变为异体监督。

当然,它不会把同级党委的领导完全给去掉,因为现在党章没有改,党章讲的是双重领导,监督条例不可能改变这种双重领导,但是它可以在以谁为主上有所改进和突破。新条例会在以上级纪委领导为主作出具体表述,吸收十八大以来,部分上收下级纪委人权、事权的经验成果。

1949年后,中国开始采用“苏联模式”的同体监督,变成了行政监察。监察行政和行政监察四个字相同,但排序不同,监察性质效果迵异,这也导致当前腐败严重。修订监督条例应充分借鉴古今中外的经验教训,将同体监督变为异体监督。

中国和世界的历史经验表明,权力无分解,就无制衡;无制衡,就无监督;无监督,就无民主。分权制衡,是防止权力癌变的最基本要求。修订监督条例要借鉴人类文明的有益成果,要加强监督,发展民主,党内就必须按习总书记所强调的那样,“形成科学的权力结构”。

修订监督条例会积极吸收十八大以来加强监督的成功做法。比如,强化巡视、地方纪委的“两为主”、将按单位派驻改为按大口统一派驻、重大问题报告制度等有益经验和做法,都会补充到新的条例当中。

由权力反腐转向制度反腐,选择合适的试点突破,以治本的方式净化政治生态,点虽小,但却五脏俱全;势虽慢,拷贝即能提速。

制度反腐就是要通过全面深化改革,形成科学的权力结构,来惩治和预防腐败。这既需要法规制度的改革创新和健全完善,更需要摒弃“苏联模式”的两个根本弊端——过分落后的选人用人体制、过分集中的权力结构。要构建科学的权力结构,改革现行选人用人体制,化解腐败呆帐,发动群众有序参与,设立反腐试验区。

决策、执行、监督三个权力叠加在一起的,就是一个绝对权力,而这种绝对权力会加速度地倾向于腐败。不改变权力结构和选用人体制的问题,抓多少腐败分子最终都没用。

36年前邓小平的“8.18”讲话,题目就是《党和国家领导制度的改革》。而领导制度的核心,就是权力结构。目前,中国的权力结构是一个很不科学的权力结构。既不支持反腐倡廉,也不支持长期执政。要解决同级监督、下级对上级的监督问题,关键不在文件、政策、条例,而在政改试点。

包产到户,不是中央和国务院的政策研究部门创造出来的,而是18户小岗村农民创造出来。2000多年的古人尚知“肉食者鄙”,因为屁股下的利益,指挥了上面的脑袋。毛泽东讲,群众是真正的英雄,而我们自己则往往是幼稚可笑的。说的也是这个道理。而敢不敢试点,看似决心问题,说到底,是相不相信群众的问题!

至于具体应怎样展开试点,建议有三:一是党权三分,通过党代会常任制改革,在党内设立只管决策的全委会,负责执行的执委会,强化监督的纪委会,来进行分权制衡。二是将纪委的同体监督改为异体监督。三是在现行体制架构不变的情况下,在以上级纪委领导为主方面做一些突破。这些方面都有可做的余地,也是党章、全国党代会报告所允许的范围,可这么多年来都只说不做,不搞政改试点。修订完善党规党法固然重要,但是没有廉政或政改试点,永远就没有希望。因为突破在地方,规范在中央,这是我党在革命、建设、改革开放时期取得成功的不二法门。

十八大以来的三年多时间里,中央重拳反腐,出炉了一系列反腐新举措,受到外界广泛好评。制度治党、加强对同级党委监督、把巡视作为利剑、强化问责、突出监督重点、调动民众反腐积极性,是十八大以来中央反腐工作的六大新亮点。

第一大亮点,就是指导思想的明确——制度治党。习近平一上任就下定了“把权力关进制度的笼子里”的反腐决心;一年后明确了“形成科学的权力结构”的政改目标;两年后作出了“制度治党”、“重构政治生态”的战略规划。强调着力构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力体系。这些都是党内分权的思想。目前,军队已走在了前面。比如,军委纪委和审计局在军改后,直接归中央军委领导,实现了监督权和执行权的分离。

第二大亮点,“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”。这比1982年的十二大报告前进了一步,是十八届三中全会最大亮点,也是新修订监督条例的重要指引。

第三大亮点,把巡视作为利剑。三年多派出了十轮中央巡视组。而巡视组之所以能够比各级地方纪委和各级派驻纪检组发挥更大作用,就是因为巡视组是异体监督,而派驻机构是半同体半异体。巡视组的利剑作用,并不取决于其能力素质,而主要取决于异体监督的体制优势。

第四个亮点,强化问责。王岐山说动员千遍,不如问责一次。新修订的《问责条例》一是重个人责任,更重组织责任;二是重工作责任,更重政治责任。三是重执行责任,更重决策责任。但是,仅靠问责解决不了权力结构和用人体制不严密的问题,问责成功要靠改革。

第五个亮点,突出监督重点。十八大来查处的170位高官,大都曾担任过一把手,而他们的主要违纪违法犯罪的问题,也主要发生在担任一把手期间。这些年来,一把手违纪违法通常占同级别领导干部的一半以上。其实,历次党章从未有一把手的称谓,“一把手”的约定俗成,折射出的是“权力过分集中”这一“总病根”(邓小平语)。产生一把手的体制不改革,一把手还会腐!

第六大亮点,调动民众反腐的积极性。推进反腐斗争,高层的积极性如果不与基层的积极性相结合,这种积极性就会成为少数人的空忙。为此,中央纪委网站开通了民众举报热线,江苏淮安创办的“阳光纪检”,到今年初的点击量就突破3亿多人次。说明广大群众完全能在反腐败斗争中实现其广泛性、积极性和有序性的统一。

十八届六中全会的重头戏之一是将修订《中国共产党党内监督条例(试行)》。此次修订将首次把同级纪委对同级党委特别是常委的监督纳入条例,并会在双重领导体制上有所突破,将人权、事权部分上收,以上级纪委领导为主,改同体监督为异体监督,致力“形成科学的权力结构”,特别是要通过推行试点,落实监督条例,严肃党内政治生活,强化党的政治纪律,从宽松软走向严紧硬,以全面从严治党,推进全面深化改革。

[责任编辑:熊志 PN024]
【凤凰评论原创出品,转载请注明来源,违者必究!】
【凤凰评论原创出品,转载请注明来源,违者必究!】

李永忠

凤凰网首席评论员,著名制度反腐专家,中国纪检监察学院原副院长。

往期回顾更多
扫描二维码
凤凰评论微信公众
关注政能亮微信

凤凰评论出品

栏目合作:all_opinion@ifeng.com