在日前召开的云南省政协十届三次会议上，云南省政协委员程达建议，在行政立法程序中，应建立适度回避制度，避免部门利益“被塞进”法律法规，以防止“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。(1月24日《中国青年报》)

正如程达委员一针见血指出的那样，行政立法过程中存在的问题集中体现在，“一些管理部门把制定地方性法规作为牟取部门利益的手段和工具，在立法过程中过多强调本部门的权力和利益，通过立法维护、巩固和扩大本部门的职权，对本部门应承担的责任和义务却不予确定。这实际上是一种立法‘寻租’，在立法过程中夹杂着追逐部门利益的‘私货’”。为此，就应该让可能进行立法“寻租”的部门进行回避。

在我看来，程达委员的建议是号准了脉开错了药。没错，部门立法的确是弊病丛生，但这是因为部门主导了立法的全过程，使得太多的“私货”能够被“夹塞”。进而追问，为什么部门能够主导行政立法？原因无非是在立法的起草、征求意见以及审议过程中，很多时候都是立法部门在“自说自话”，没有其他利益群体发表意见，更没有激烈的立法辩论以及严苛的人大立法监督。所以说，问题的症结不在于部门参与立法，而是缺乏有效的制约导致这种源头参与成为最终主导。

现代社会，参与无处不在，尤其是涉及自身利益调整的事务时，让相关利益群体完全“回避”可能性并不大，除非是像司法中“任何人不得成为自己案件的法官”这样必须的回避。不过，参与并不可怕，举一个简单的例子，一个普通公民被邀请参与公共决策绝对意味着他不能主导决策，一个被邀请提供立法草案的学者也左右不了最终的立法，这是因为这些参与者，要受到其他参与者的制约，始终处于一种博弈与被博弈的状态，谁都不能自己说了算。

这样看来，与其说部门参与立法导致了“部门立法”，倒不如说其他相关利益群体在参与上的缺席纵容了“部门立法”。之所以在行政立法领域有太多的委托或者授权部门起草立法，是因为现代社会分工的精细化，使得在涉及行政立法时，人大立法由于专业知识、信息资源等所限制，难以立出一部更为切合实际的专业立法，而为了防止部门借助专业优势“夹塞私货”，立法者可以在委托或者授权立法时，通过草案公开，反复征求意见，认真研究表决等动态博弈，让部门立法时时处在监督之下，不敢造次。

现代社会的立法实践早已证明，一部“良法”出台，关键问题不在于由谁来起草，而是立法能够处于充分的博弈之中。我们之所以相信“回避”是破解部门立法的灵丹妙药，恰恰是因为我们还没有真正意识到，全过程的公开博弈对于高质量立法的重要性，而总是期许一个“源头洁净”的立法就是一个全程不受污染的立法。应该说，这是一种形而上学的立法思维，其背后的潜台词就是“起草的法律就是最终的法律”，而这难道不正是部门起草法律就成为部门主导法律的症结所在吗？