五、农村公共财政的运转模式

上面的论述主要是解决农村公共财政的资金来源问题，下面则主要讨论如何确保农村公共财政体系健康运转，力争发挥有限资源的最大效用，把钱花在刀刃在。

（一）农村公共财政资金的来源要逐步稳定化。基本保持目前的资金来源渠道现状，主要由中央财政和地方财政负担。农业产业扶持资金，可由中央和地方分担，但国家出于稳定物价、维护粮食安全而采取措施所需的资金，则应由中央财政全部负担。农民的各项民生事业，参照城市管理模式，适宜作为专项资金，专款专用，进行封闭式管理。刺激农村集体经济发展，主要体现在对农村集体发展特色农业、第二产业或第三产业的扶持。中央财政和地方财政每年拿出一笔钱，组建农村集体经济发展基金，扶持农村发展劳动密集型和资源密集型产业。目前，可以说，无论是农业发展银行还是农村信用社在这方面都做得不够。国家对集体办的企业，可以提供贷款贴息，出台税收优惠、返还政策等。对于村委会的运转经费，按履行政府职能的份额，参照行政机关办公经费的划拨方式予以保证。国家应出台相应的法规，确保农村公共财产资金来源稳定，而不仅仅限于政策层面。

（二）部门财政资源管理权要逐步软化。建立健全的农村公共财政体系，最大的阻碍是向部门要权力。因为 “三农”资金涉及众多部门，而最终的应用都要体现在基层。任何部门都不愿放弃手中的财政资源处置权力，所以必须大刀阔斧改变目前的“跑部钱进”方式。在没有更科学的财政资源配置模式下，则按一定的客观标准平均分配，而不是谁叫得最凶就给谁，也不是与谁的关系好就给谁。部门只直接负责一些重大项目的实施，而将其它的财政资金配置到基层。也就是说，把财政资金的使用权划为基层政府，部门保留资金使用的监督权、项目进程的管理权，并赋予部门对违规项目停拨资金的权力。

（三）基层政府服务“三农”的职责要进一步强化

1、赋予乡镇政府较大的财政资源配置权。这是基层政府服务“三农”的前提。乡镇政府是与“三农”问题直接打交道的基层政府，相对而言，他们最了解目前农业最需要什么、农村最缺什么、农民心里在想什么。如果中央财政和地方财政下拨的各类资金用途规定缺乏弹性，取消基层政府在原则范围内重新配置资源的自主性，那么出现想方设法套取财政资金就不足为怪了。要真正激活乡镇政府的积极性，除了把部门掌控的财政资源层层下拨到基层外，更为重要的，上级政府部门尽可能只负责原则的制定及实施监督。比如说中央财政对划给省级财政的转移支付资金提出原则性规定，然后由省级财政细化原则，规定市级财政如何使用转移支付资金，等等。这样做的主要目的，其实就是把农村公共财政资金尽可能公平地配置到各项“三农”事业上，有效发挥农村公共财政资金的效用，提高财政决策的科学性。理想的前景是:中央财政和地方财政把财政资源按某种客观标准，逐级配置到乡镇政府，并做到财政资源大体上稳定，上级只负责监督、检查及直接负责的一些大项目，而不直接指挥乡村的具体项目，不再有类似“路部钱进”的行政内耗存在。

2、鼓励乡镇政府正确履行农村公共财政资金的监管职责。国家对农业的补贴资金，宜体现在最终产品上而不是流通环节，可以按产量的多少和品质的高低给予相应的补贴。在具体操作中，我们是以面积为标准的。但在具体实行过程中，为了获得中央的补贴，有的地方政府可能并不会认真去落实田地是否抛荒仍享受补贴，甚至对虚假行为持容忍态度。这实质上是在削弱国家的宏观调控力度。因是中央的钱，任何下级财政部门都不可能也不愿意真正履行其监管职责，因为那意味着所属地区农民预期收入的降低，进而影响政绩。尴尬的局面是，中央要管却管不了，地方管得了却不愿管。所以，更为适宜的做法是，中央财政每年以各地的粮食耕种面积为基准（超过规定比例适当调整），下拨补贴资金，由基层政府具体负责落实、核实，中央原则上不缩减对农业产业的扶持资金。基层政府查出农户并未耕种等情形而取消的补贴，划转为农村公共财政资金产业扶持的其它科目，如可以统筹用于农村基础设施建设。被划分粮食主产区国家有专项补助的，资源配置原则上也要均等化，把资金落实到乡镇财政。对于上述资金，原则上要赋予乡镇政府较大的自主权，只要有利于大力发展农业生产力就应该允许，在资金使用上就应该放行。比如说，国家实施农机具补贴政策，但许多农民无力单独购买，权衡利弊，其实也不必都要购买，特别是一些大型的机械设备。但实，在整个乡镇又很有市场，许多农民希望得到机械化服务却不愿意购买设备，从市场上租赁机械价格又超过自身承受能力。该怎么办？其实，完全可以走专业合作化道路。一些有使用农业机械设施意愿的农民通过入股等方式组成类似合作社的组织，自己筹集部分资金，乡镇政府将掌控的农业产业发展资金先行借贷给合作社，再加上购置机具补贴，就可以购买到所需的农业机械了。合作社对入股的群众实行成本价提供服务，对其它群众则可以实行市场化服务。