烟控公约的约束力

世界卫生组织（WHO）《烟草控制框架公约》是一个经过长年酝酿和艰苦谈判后妥协的产物。190多个国家参与了谈判，我国代表团由国家发改委牵头、卫生部和国家烟草专卖局等12个单位组成。中国2003年底签署《公约》，2006年初《公约》在我国生效。

研究《公约》最认真的是国家烟草专卖局。2001年8月，专卖局组班子、拨专款成立了《公约》对案研究工作小组。小组一出现就引起了WHO的关注，WHO曾认为小组破坏、阻挠《公约》的制定。

而小组“只是追踪《公约》制定进程，积极开展调查研究，反映中国烟草业的基本态度和观点”。事实上，小组的确影响了国家决策。国家发改委认为小组的“研究成果为中国政府代表团参与谈判起到了决策参考作用。并为制订形成中国政府主张的原则、宽泛的《公约》起到了重要作用。”

《公约》是第一个限制全球烟草制品的法律文件，具有国际法约束力。但是，它的约束力有多大？用已故WHO总干事李钟郁的话说，《公约》“能否成功取决于未来数年各国为实施《公约》所做的努力和政治承诺。”由此可见，主动权在各缔约国。

首都经济贸易大学的沈敏荣副教授是我国政府履行《公约》的法律顾问，他认为公约是个信息平台，没有强制性义务，是经济性公约。他说：“所有经济性公约都是弹性的，因为各国经济发展水平相差太大，如果搞一刀切，根本推进不下去。《公约》的宗旨是‘所有人民享有最高健康水平的权利’，它要求缔约国朝这个目标尽其所能、不断进步。它的约束力体现在定期的报告制度，你做得不好、不尽力，开大会时就要受到别国的批评，国际舆论的压力很大。对于我国来说，维护负责任的大国形象是很重要的。”

但是，如何履约的决定因素还是来自国内。6月30日至7月6日，《公约》缔约方会议第二次会议在曼谷举行。中国代表团团长、国家发改委经济运行局副局长李仰哲对新华社记者说：“控烟运动注定是一项漫长的工程。如何通过价格和税收等政策工具以及有效的宣传教育，增强民众对于吸烟危害的认识，减少烟草消费，是国家需要进一步研究的课题。”这次会议的成果是，与会的１４７个缔约方一致通过关于推行公共与办公场所全面禁烟的指导准则。指导准则的关键是所有缔约方认同：只有100%的无烟环境才能保护人们免受被动吸烟之害。

指导准则没有法律约束力，实施有待于各缔约方的国内立法，但是中国的立法步伐与指导准则差距很大。笔者见到这份指导准则的草案是在5月底清华大学组织的一次烟控报道模拟新闻发布会上，当时卫生部新闻发言人毛群安介绍了国务院《公共场所卫生管理条例（修订草案）》烟控部分的起草情况。

美国非政府组织“无烟草青少年运动”国际项目部副主任茅梦达（DamonMoglen）手持指导准则草案，声称要向毛群安提出“具有非政府组织特色的好斗问题”：“科学证明任何技术方法都不能防止接触烟草烟雾，比如通风、空气过滤和指定吸烟区。卫生部为什么不建议国家法规规定公共场所全面禁烟？”茅梦达言外之意是取消公共场所的吸烟区。毛群安请这个美国人考虑中国的实际情况：“那么多烟民，规定全面禁烟将为执法带来难度。”

目前，我国没有一部针对公共场所禁止吸烟的全国性法律法规，地级以上城市有烟控法规的也不到一半，执法难、百姓烟控意识淡薄恐怕是主要原因。以1996年实施的《北京市公共场所禁止吸烟的规定》为例，“对拒不改正者处以10元罚款”的条款让违法者和执法者都不会太当真。然而，明年的北京奥运会或许是个推动烟控运动的机会。

无烟奥运的承诺

3年前，温家宝总理对来访的WHO总干事李钟郁承诺，“将无烟奥运纳入绿色奥运”。“绿色奥运、科技奥运和人文奥运”是2008年北京奥运会的三大理念，而“绿色”环保概念融入奥运精神可以追溯到1988年，那一年前国际奥委会主席萨马兰奇宣布，环境将和体育与文化并列成为奥林匹克主义三大支柱。同一年的加拿大卡尔加里冬奥会成为“无烟奥运”，之后各主办国均高举“无烟”旗帜。

1992年巴塞罗那奥运会期间，10万名志愿者承诺工作时间不吸烟。1994年，挪威向世界宣布，利勒哈默尔冬奥会成为第一次“绿色奥运”，所有室内赛场全部禁烟，户外赛场不鼓励吸烟。到了1996年亚特兰大奥运会，比赛场馆不但禁烟，而且禁止烟草企业的促销活动，比如赠送卷烟样品或代金券。不过，这届奥运会出了一个小插曲。希腊篮球队成员赴亚特兰大途中无视乘务员劝阻，在机舱内吞云吐雾。飞机在纽约中转时，教练向机组人员保证不再惹麻烦，之后飞机继续前往目的地。

最成功的“无烟奥运”要数2000年的悉尼。悉尼奥组委控制的一切建筑全部禁烟，这不仅包括室内和户外场馆，还有新闻中心、广播中心和赞助商搭建的服务设施。少数吸烟区均在户外，而且远离人群、场馆入口、窗户和通风口。吸烟区附近不能出售食品或其他商品，以免造成服务人员和顾客被动吸烟。

“无烟奥运”还推动了澳大利亚的烟控立法。悉尼所在的新南威尔士州政府宣布，州内所有餐厅和咖啡馆在奥运会开幕前全面禁烟。与悉尼相比，2004年雅典奥运会逊色不少。虽然也是“无烟奥运”，但是一些比赛场馆内可以吸烟。比赛期间，奥组委和联合国环境署发送了4万个可降解纸烟灰盒，上面印着“思考洁净与绿色”。此举并非鼓励吸烟，而是提醒那些“忍无可忍”的烟民不要乱仍烟蒂。曾有文章戏称，300万雅典人个个吸烟，满街的流浪狗都吸二手烟。

中国的“无烟奥运”什么样？从今年年初开始，北京市多个政府部门发出了一系列倡议和通知，要求餐饮业全面开展烟控活动。其中，奥运签约饭店、奥运场馆及奥运村的餐馆在明年6月前要全面禁烟。但是，当笔者询问一名京城四星级奥运签约饭店的餐饮总监时，他说并没有什么特别的奥运措施，所有饭店都在执行既有措施，比如餐厅设非吸烟区。在一辆出租车上，笔者看到后排座套上有几个烟洞，于是问司机：“乘客吸烟您管吗？司机说：“他真想抽，你能管？还有老外，怎么管？出租车虽然属于公共交通工具，但是跟公共汽车不一样，您得跟他商量。”

当奥运会将全球注意力集中到中国的时候，人们会发现这个世界第一烟草大国的烟控阻力很大。这些阻力并不只来自烟草业，还有百姓薄弱的烟控意识。

北京奥组委烟控顾问、澳大利亚吸烟与健康行动首席执行官安妮·琼斯(AnneJones)向笔者坦言：“我认为中国最大的障碍是，人们的烟草危害意识低，包括政府官员在内。无论是奥运会期间还是之后，烟控政策的落实需要强有力的领导。”

对此，沈敏荣副教授深有同感。他是前文提到的烟草诉讼的策划者之一，他说：“明明白白地吸烟，不被动吸烟都是公民最基本的权利。国家通过立法把权利给你了，你不据理力争而一再要求国家关心、政府爱护是过分的。国家这么大，政府要管的事情那么多，它当然要权衡利益关系，能缓的自然会缓一缓。这时候，如果老百姓能让政府听到自己的呼声，自下而上和自上而下互相配合，这就更有效了。”

如此说来，奥运会将不仅是一个运动员的竞技场，也是一个国民争取健康权利的大舞台。

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