无论是社会问题的处理，还是改革进入深水区的推进，摸着石头过河就是一种公众参与，也是群众路线制度化的体现。
政府代表人民群众决策，替人民着想动机是好的，但结果不一定是好的。
高效率容易做出错误决策，让公众参与是避免犯错误很好的一个机会，从社会矛盾来讲也是避免社会成本。
中共十八届三中全会大幕拉开之际，凤凰网评论约访各方专家，解读中共领导集体的执政逻辑、执政重点和执政智慧。正如专家所言，改革是中国发展的秘籍和法宝。让我们共同期待明天，拥抱明天。
本期嘉宾：中国经济体制改革研究会公众意见调查部冯楚军主任，为您解读“论群众路线的实践和制度建设”。
“自上而下”脱离群众的改革注定失败
凤凰网评论：您所在的改革研究部门经常参与一些和群众路线有关的制度建设，请您介绍一下您所在的部门的宗旨、职能和近年来的一些实践？
冯楚军：我们单位是中国经济体制改革研究会，我所在的部门叫公众意见调查部。大家可能听到“公众意见”这个词就能想到跟群众路线和公众参与是有关系的。体制改革研究会产生于80年代，今年是30周年。最开始的时候，在经济体制改革的早期阶段，尤其农村改革最开始的启动阶段，大量的干部，改革的启动者们，包括研究者们都是第一时间找到群众，把群众的创新拿去理解、调研，写了上千份、数以百万字的评估报告，把群众中的各种意见整合成为改革的方案。这样既反映了时代潮流，也体现了执政党的想法，更是反映了人民群众的想法。所以，在这样的情况下，改革启动了。
从研究来讲，我们现在部门80年代就有很多学社会学的，经济体制改革其实一开始就是由很多非经济学家在做。包括我们学社会学的，都在做群众调查、社会调查，对物价改革的心理承受能力，改革的社会承受能力也做了很多的研究。应该说，我们体改研究会在推动改革进程中做了很多的尝试。
凤凰网评论：能不能介绍一些地方上的改革实践以及它和其他改革实践有什么不一样效果？
冯楚军：十一届三中全会时我参加过很多的研讨会，尤其是跟农村改革有关的研讨会。在这个会上很多老领导和一些学者有一个基本一致的判断——在农村改革方面，所有自下而上的改革都是成功的。自上而下脱离群众、不是从群众中来到群众中去的项目基本上都是失败的，这成为中国官员和学界的共识。
凤凰网评论：这两种改革思路分别举一个例子？比如自下而上成功的有哪些？
冯楚军：自下而上就举个众所周知的例子，安徽凤阳县小岗村的故事。这个过程是群众自发的，在当初严格的计划经济体制之下少数人做了这样的一个东西。这个案例开始的时候还是被作为反面典型来研究的。当初中央尤其是农村部门、农业部门的领导，对这个案子做了很多调研，发现小岗村包田到户的做法是能解决吃饭问题，满足群众最起码需求的。再发现其他地方都希望这么做，尤其是农民本身愿意这么做，当时其实也不仅仅是小岗这一家，安徽、四川那一片都有这样的情况。
所以我认为，当初走群众路线也好，公众参与也好，就是有效地吸纳了这样的一种需求。因为小岗村的联产承包反映了农民当时的一种需求，就是公众的意见和需求。作为政府，作为执政党的问题就是愿不愿意听取，有没有用有效的方式听取。当时有上千人参与调研，写了很多报告，评价小岗村应该是中国改革实务的开始，农村改革是中国整个经济体制改革的起点，到1984年农村改革就创造经验了，创造胆量了，创造信心了，也提出新的需求了，再转入城市经济体制改革，推动了整个经济发展。这种自下而上的群众参与式改革方案前提是必须要自上而下主动有效地吸纳，这是个互动过程。同样的问题放到文革期间可能就是资本主义的尾巴，就得开批斗会了。我个人认为在小岗村的事件上来讲应该是很完美的一次体现，是符合中国国情的一种体现。
通过“公众参与”解决土地征收问题
凤凰网评论：有关土地的改革也是公众特别关心的，十八届三中全会对这方面也有一些相关的表述。据了解您所在的部门近年来也致力于推动土地方面的改革，尤其是提出把一些特别先进的公众参与方法引入到土地的股份制改革、城镇化建设当中，请您介绍一下这方面的具体情况。
冯楚军：目前中国的地管理制度，尤其是农村土地的管理制度目前问题比较多，公众也关注，中央改革部门也是很关注，也到了不得不改的时刻。希望十八届三中全会能在这方面有一个比较大的动作，能够回应当初巡视要求，推动问题往前走解决。
我亲身参与的有两个案子，一个是在广东肇庆某地做的一个尝试，原来中国的征地制度是一个人一块农地，进行国家开发或者商业开发要经过国家征地程序，把土地变成国家的，国家再出让给开发商。这个制度看上去简单，从本质上说就是如何定价，征地标准如何，后续的安置，还包括征地和应不应该征，按照《国家土地管理法》是出于公益目的的才能征地，其他非公益的土地就不能采取征收的方式，因为征收是强制夺取的，对于权利人来讲征收等于是非自愿的出让，征地要出于公共利益。全世界都是这么规定的。但是在中国法律虽这么规定，但公共利益的界定比较宽泛，尤其很多地方政府做了过多的干预，土地今天买下来，明天交给开发商盖房子挣钱也是公共利益。所以建设不一定等于公共利益，这是具体过程中的一个问题所在。
我们所做的是跟肇庆市政府合作，进行改革的尝试。从改革方案本身来讲，本质上我们借用了征收的概念，但实际上在土地的所有权转让或者使用权转让，以及土地用途转化的过程中间还是保留了农民原来作为土地的所有人，分享土地增值收入的机会和管道。原来征地就是这样的，现在5万块钱卖掉了，政府拿地了；今后那块地变成五百万、五千万跟农民没关系了。我们那套改革的方案简单说就是还有关系。开始给五万块钱，今后增值了还有一个股份化的，按比例来分享增值收入。
这个方案是解决利益问题的，但这种利益问题是不是真的体现了农民的利益？开发商的利益？地方政府的利益？这就必须通过公众参与或者是群众路线方式来做。当初做的方案出来时，我们在涉及到征地试点的村里面做了一个很大的调查，大概调查了四百多位村民，进行了四次深入访谈。
开始问他们有何基本需求，如果要征地有何想法和担心。后来问到如果按照这种方式来做，有什么预期和担心，所以无论是最开始老百姓的基本需求以及我们提出初步方案以后，老百姓对方案的反馈应该说是比较科学的，而且是比较严格的。社会调查结果是95%的支持，但5%的反对变成了关键点，从工作方向来讲，我们希望最好能说服这5%的反对者，如果不能说服他们，至少让他们可以理解我们的难处。在这个过程中，肇庆这个方案体现了各方的利益，包括政府利益。现在回头来看改革方向牵涉到政府各个部门的利益和工作方式的变化，再去跟部门、区一级的部门、乡镇一级的部门都进行沟通，这样操作有什么问题，哪些可以接受，哪些不能接受。这样几进几出，最后得出的方案地方政府满意，就他们原来的利益来讲是有利的，从农民来讲也挺好，原来的东西有，还有更多的一些东西，虚的变实了。这个方案出来之后，最后在试点村整个村子没有任何强拆的事情，他们都很愿意。除此之外周边的村庄都希望以这样的方式跟他们进行合作进行土地开发征地。
由此可见，即使是在国家的土地制度没有做彻底的大改动之前，如果从工作方式上有所改变，其实也能够缓解很多问题。
第二个例子是今年在安徽省铜陵市做的公众参与，不涉及到土地制度改革方案，它的地已经征完了，但有很多后续问题，有上访的，地方政府请我们去看看，找找问题何在。大家都知道征地拆迁对抗性很强，所以我们也愿意利用这个机会，看看公众参与的方法到底行不行，或者是在中国条件下怎样才能变成可行。这次我们坚持通过面上的了解，最后找到了一些有代表性的人群，意见比较大的人群。大概找了8个人，然后恳切地请他们来参加，同时也把政府相关部门和领导请来开了一个磋商会议、斡旋会议。
记得当初我们这样坐，一个圆桌，左边是官员，右边是群众代表，我坐在中间。群众说领导，我说在座的所有人都不是领导，我也不是领导，我是个主持人，我宣布一个规则一二三四要听人家说完，不要说一些无关的事情，也要礼貌，我们来不是吵架的，是来解决问题的，不能解决问题也要能把问题找出来。在这样的一个规则之下大概进行了四个小时的沟通。但农民说话一开始还是脸红脖子粗的，嗓门特大的，有一个先生给我印象特深刻。“你们就不对，谁都知道这个事情该这么做，你们没有按我们的要求做，所以导致我们现在老房子没有了，新房子没有盖起来，我们现在老人病了没法看病，小孩结婚没有房子…”全是抱怨。
官员也觉得跟农民说不清楚，这个问题有很多原因，我就跟你说不清楚，一开始是这样的节奏。最后在这样的环境下，按照公众参与的程序，本着公平对话，全力解决问题，大家都是问题相关人，从这个角度来进行沟通。结果大家就声音越来越小了，声音不再是那种粗暴了，笑容越来越多了。最后还总结出了“七条共识”，每个人签字。，还乐呵呵的照了相片。达成七条共识就是你问题我都听到了，那边讲农民我的意见都表达了。后来政府官员也认为，这些问题有些自己能解决就马上解决；有些是不清楚的是否应该马上落实，还有些是自己知道但不是由自己部门解决的就负责把意见传达到另外一个部门去。其实那天政府没有任何问题真的得到解决了，但是让群众看到了问题解决的路径；更重要的是看到了政府面对问题的诚意。如果像这样的方式，大家坐在一起来，很好地沟通，能够把问题推到解决方案当中，而不是使矛盾越来越固化、越来越麻烦。
公众参与关键在于政府信息公开
凤凰网评论：您的案例证明群众路线的公众参与，工作方式的变化，会导致非常不一样的结果。群众路线、公众参与有利于实现利益均衡，达成共识，也有利于社会稳定，目前的现实意义非常大。但是，公众参与在其他的一些领域可能也是非常重要，但是改革推进似乎又特别难，您能不能分析一下群众路线的公众参与在具体实践当中存在哪些问题？为什么最近一二十年来进展不大？在政府绩效评价，信息公开方面它有哪些阻力？群众路线、公众参与是否还有技术性的障碍？
冯楚军：公众参与在现实政治社会中一般来说都会有三个层面的作用：第一是推动国家整体制度的变迁；二是推动相关民生公共政策的制定；三是社区居民的基层治理。公众参与并不是万能的，只有部分领域能用。
当前中国公众参与比较活跃的领域应该是环境保护、低碳、城市规划、城市管理，包括像政府信息公开领域。像广州《关于行政规章制度》的出台，也都规定了一些很具体的公众参与流程。其实包括公共物品的涨价、公共服务的定价涨价采取听证会等，这些方面的公众参与比较多。总的来说效果不是特别好，公众参与这种比较新的方式的应用处于中国实践的早期阶段，更多地还是在做，但是只要做了就行了，做总比没做好，做的过程会慢慢地完善公众参与的手段，提高效果。更重要的是要让地方政府官员知道公众参与不是添乱，是帮忙的；也让人民群众知道，公众参与是有序的公众参与，是更有效地表达自己利益需求的办法。也有一些不太有序的方式，像窜访、群访等其他各种方式都是一种利益表达的方式。在利益表达方式方面，任何国家都不会鼓励街头游行甚至一些恐怖分子。鼓励有序参与，群众也认同有序的公众参与是一种更有效的表达方式。
总体是这样，具体的制约就和公众参与的流程有关系了，主要还是信息公开。信息公开本身是一个独立的问题，是政治体制改革，优化政府管理的重要的手段，同时也是公众参与的前提。现在国家的治理，肯定公众议题的形成，包括决策过程都得公开，公开了别人才会知道，别人才会来参与。这是在信息公开方面存在的一些问题，进步很快，但还存在一些问题。现在很多媒体上的事件，好多问题都能归结到信息公开的问题。如果信息公开不好的话，共同参与就缺乏一些条件。
第二就是公众参与过程确实需要制度性规定。像《城市规范法》，中国很多行政规章里面都提到要开听证会，专家论证会，要提前提出意见，但相比一些发达国家就规定了什么时间，以什么形式，做到什么程度，包括公众参与之后的报告也需要公示公开，整个过程是有严格限制的。这样的过程中国可能有点欠缺。
第三就是从公众参与的结果来讲有很多误会、误解。在公众参与、应用这一块没有太多保障。在西方的代议制国家，因为按照现在行政管理的理论来讲，政府总不是愿意信息公开的，政府自己也想偷懒的，任何国家政府都有这样的趋势。所以公众参与有可能假参与或者不参与，或者走过场。可能还需要议会或者人民代表大会能够看着。所以很多国家就在人大代表或者议会的视野之下，是真还是假，议会知道，人民代表知道。人民代表可能就会觉得本届政府是一个特别愿意跟老百姓沟通的政府，会有这样的判断，或者是相反的结论。这样就可能影响政府的预算，政府的信任等。在中国特色条件下，这个因素也还不太具备。所以有这样的情况，再加一条就是还有个误会。
我们也很深刻的感觉到安徽铜陵的事件，应该说没被我们化解，但是我们让它由越来越对立扭过来了，变成开始进入协商的沟通谈判的轨道，而不是走说上访的渠道。从这个事情我问他们后面的地方政府的反馈是这样的，他就说原来我们很多误会的，群众意见七嘴八舌也没有几句是有用的，好多是考虑自己的意见，也不了解政府的做法，然后水平也低，就很多人有这样的偏见，觉得公众参与会惹麻烦，而且会影响效率。通过这次以后他发现，如果有效地利用公众参与，不是降低你的效率，不是给你惹了麻烦，是帮你解决麻烦。从这来看，原来没搞过的有误会，搞过的就发现偏见就改变了。作为群众来说也是如此，他跟领导提意见不来狠的他根本听不进去，你只有天天藏在书记的门口不让他睡觉，到他办公室去闹，他才会重视你的问题。通过那次事件，发现这个方式，因为都签了字，原来好多问题也不生气，大家一起来把意见表达出来，记录在案，签好字，而且在一种程序之下，政府很乐意也很高兴听到了问题，政府都认为老百姓在帮他解决问题，相互之间有一种帮助之感。这个我觉得尤其像对征地拆迁这种对抗性强，矛盾比较尖锐的问题上来讲，用公众参与的办法是非常有效的。
从行政上看，“群众路线”就是“公众参与”
凤凰网评论：习总书记今年重提群众路线，各地的呼声也特别高，群众和干部基本上也形成了这样的共识，各界都是欢迎的态度。而在制度方面还需要一个有待加强的长期过程。您觉得群众路线是不是针对干部主体？
冯楚军：这一点我倒不这么认为，因为公众参与本来是两方。比如说一个事件，作为公众参与的公众也有不同的利益群体，不同的攸关人。群众路线是指政府或者是执政党党员要走群众路线。实际上就是做好公众参与的工作，为人民服务，从群众中来，到群众中去，相信群众，依靠群众。其实这些话语就是公众参与的话语，和公众参与的很多话语是相同的。
区别来说公众参与不仅仅是一种工作作风，它是一个国家制定政策的机制，决策的机制也是解决问题的机制。任何社会都有矛盾，都会有不同利益的差异，这种差异如何协调？群众路线目前阶段应该是解决了重视工作作风的问题，也就是相信群众、依靠群众，到底如何去相信呢？如何去依靠呢？如何去实现这样的一些要求？当然目前是从工作作风角度来看，从体制改革角度来看，群众作风其实是以群众路线要尽快地在制度层面来体现。
在中国当前条件下，也是中央历届全会都强调的，要完善社会主义民主法制，落实人民群众当家作主。群众路线在中国要逐步扩大，夯实基层民主自治，逐步扩大基层民主范围，逐步往上推，这是执政党在政治体制改革方面的基本思路。所以这次搞群众路线教育是作为一个预演，这个是从政治观来谈。
从行政来谈群众路线就是公众参与，也就是到群众中蹲点，由于现在社会问题的性质不一样，社会结构也不一样，群众路线作为一种精神要坚持老的传统，作为一种方式要有时代特征，要与时俱进，要落到体制上来。在当前无论是社会问题的处理，还是改革进入深水区的推进，摸着石头过河就是一种公众参与，也是群众路线制度化的体现。
有了公众参与，城市根本不需要城管
凤凰网评论:公众参与有一个特别重要的理念就是专家不是完全做出理性的决策，它必须有当事人、利益相关方的参与。这就和习总书记说那句话一样——鞋合不合适脚知道。您认为群众路线是不是精英治理的某种修正？既然公众参与对未来很重要，那政府应该做些什么？
冯楚军：改革开放三十年，中国经济变了，社会结构已经变了，利益也分化了，人民群众的权利意识也增强了。在这样的情况下考虑群众路线，把它作为一种思想意识强调是非常及时非常重要的。作为一种工作机制或者执政方式，中央要想有执政党执政方式层面的提升，就要有新的方式，有与时俱进的内容。而公众参与如何在改革的进程中，改革的决策中，改革的部署中让公众的意见通过常态化的机制进入决策过程，就回到了经营的决策和民众决策、民众参与的问题了。
经营是解决技术问题，但是社会问题不是技术问题，社会问题是公共政策问题。以城市规划为例，城市规划会根据山、河流的情况，做这样那样的产业规划或交通布局。但如果考虑路是给老百姓建的，考虑到规划区覆盖的人群，他们未来能有更好的生活等问题，传统的城市规划是画得挺好，挺完美、挺技术，但是没有可操作性。因为不能反映群众的意愿，没有走群众路线，没有考虑群众的利益。所以我们也跟城市规划提出一个观点，应该不仅仅考虑到一个空间，一个区域的物理物质因素，而且还要考虑社会因素，人的因素。
所以要把公众参与作为一种制度，作为一种机制嵌套到现在的城市规划编制过程中来，推动有关部门能够把《城乡规划法》里面提到的对公众参与的要求做成专门的条例。
凤凰网评论：就是说群众路线除了宏观理念的提倡，也需要各个方面制度的同时推进？
冯楚军：从国家改革整体的推进来讲，要通过公众参与的手段把社会公众的各种利益反映出来，形成一种博弈关系，在有序的公众参与中，制定一个均衡、包容性的改革方案，这是一种考虑。
第二种考虑是从社会治理层面，公共治理层面来看，当前社会问题比较多，尤其在基层层面，环保、征地拆迁等方面有很多问题。所以一定要相信群众，群众不是想象得那么不讲道理，只要给他们一个充分表达的机会，进行信息公开，在一个平等对话的框架里面他们就会把意见很有序，很有条理地表达出来。有些问题如果政府做了积极的回应，即使无法解决，群众也能理解，一样能接受，也会替政府着想。经过公众参与过程的群众，自动会成为政府决策的宣传员。这样比官员自己去说话效果好很多。
凤凰网评论：就是一些群众如果真正参与到群众路线当中去，就会对政府有一种新的认同感，更强烈的认同感？
冯楚军：对。如果群众或者公众有这样的参与意愿和能力，执政党或者政府又吸纳公众参与进行联合决策，共同来解决问题，推动发展共识，那社会治理结构就会发生很大变化。制度建设方面就是把两边连接起来，我觉得中央也很清楚，所以总的情况比较不错。但大量的社会问题，尤其基层社会问题由于部分基层官员工作态度粗暴，高高在上，官僚主义，很多问题得不到解决。所以群众路线是做好执政党或者是政府这边的准备；民众这边就是愿意和大家联合来治理，。
比如说城市管理，每个城市都会有比较热的问题，一出事就是公共大事件。一个城市要不要城市管理？允不允许摆摊？举个例子，会不会影响本市形象？影不影响中国？影不影响北京？其实都不影响，只影响他们本地人。摆摊允许不允许，甚至可能只跟那条街道的的人有关系，允不允许摆摊，摆到哪里为止，哪个范围里摆摊，大家来表决，允许摊就摆，不允许乱摆摊，老百姓说不行，那这条街今后不准摆摊了。公众参与实行起来以后，根本不需要城管，本地人民群众自己当城管去了。
凤凰网评论：以前往往就忽略了群众的智慧以及他们达成共识的能力。
冯楚军：政府代表人民群众决策，替人民着想动机是好的，但结果不一定是好的。干了不该做的事，得罪了不该得罪的人。要相信人民群众，相信依靠人民群众能做好事。
凤凰网评论：民众一直都有参与的欲望，现在总书记提出群众路线，可能会更好地回应这种参与。您一直推动这方面的实践和改革，您认为如果进行群众路线的制度建设，有哪些问题是比较棘手需要着重解决的？
冯楚军：首先应该给公众参与制度化的合法性认定。因为公众参与有个体参与，也有集体参与，非政府组织的参与。有序的公众参与，不能仅仅停留在文件上的要求，要有一种制度化的认定，要在政策的制定或者是专项法规方面明确提出来，谁是主体，在什么情况下是合法的，是认可的，要从制度上确定他们的合法地位，这些都是公众参与经常遇到的问题，有一些社会组织就经常感觉自己没名没份，无法合法地进入行政决策过程。当然现在的组织改革也一直在变化，希望能够通过改革社会组织的审批程序、认定程序，包括在法律方面更多的提及、表明他们在一些问题上参与决策的权利，赋予公民个人或者社会组织参与的合法性地位。
有人就认为无论说什么政府都不听，好像一个个体户一样的，但我相信今后一定会这样改变。只要是一个社会事务，只要我是一个利益相关人，我就有权发表意见。同时要政府认可自己也要有底气，这是第一条。
第二就是政府信息公开。从2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息若干条例》条文没有改动，但是不同地方政府公开的程度都不一样，像北京市政府在这方面做得就比较好。除了基础的信息公开之外，也会抓重点，尤其是围绕着信息公开里面的钉子户，经常给政府找茬的，起诉政府的，不能把他们看做是工作的对手，麻烦制造者，而是看成建设者，积极的公民，是在免费为北京市的信息公开工作如何改进持续提供意见。所以要想更多地引入公众参与，就要把信息公开做得更好。比如政府的绩效考核，像现在国内很多地方政府也在搞政府管理，但是普遍的一个现象是，考核结果不公开。这样既不跟财政拨款挂钩，也不跟领导升迁挂钩，也不公开，结果就是最后效果非常低。所以信息公开，既是公众参与的一个前提，也是公众参与有效性的一个保障。
第三就是要在现在的《环保法》，《城乡规划法》等很多法律和规章方面增加公众参与的内容。对于已有的要进行专业化处理，不要提倡式的提，要写成报告，把时间节点、责任人都写的很清楚，这样就是制度化。现实情况就是这方面的工作都是零散的各种方式，总的评价来讲大家觉得效果不好，久而久之群众都觉得公众参与是一个忽悠人的事。
公众参与成本虽高但可避免犯错误
凤凰网评论：公众参与的成本高不高？操作中会不会非常繁琐？值不值得？
冯楚军：原来的决策过程领导一拍板就可以了，如果有公众参与进来，时间成本自然是有的，因为需要动用行政资源来组织开会，要花钱，费人费力是必然的。原来就是一个程序，提出要求然后进行决策--专家论证、领导拍板，如果中间还有严格的公众参与程序，肯定要增加行政成本。但是高效率容易做出错误决策。比如说现在在环境问题，在产能过剩问题上，的确是高效率的，高效率对正确的事情来说是很好，但是高效率也可能会做出一些不正确的事情。让公众参与是避免犯错误很好的一个机会，从社会矛盾来讲也是避免社会成本。以前很多人只算经济成本，不算社会成本，但是经济起来了，把本地老百姓得罪了，天天上访，官员也未必很高兴。
从公共政策制订层面上来讲，不同类型的政策，公众参与比例是不一样的。有一些跟民众切身利益相关的政策，就必须要走公众参与。有些事情不一定非要做得很细，甚至可以不做，不要什么事情都问群众，比如说这个地方会不会地震，去问老百姓就没有意义了但是如果要问物价涨价该不该涨，涨多少合适，去问专家就没用，这是两个极端。技术性要求强的事情公众参与就少一点，这样能节省时间；如果是公众性强的就主要听民众意见，专家意见只是一个归纳，基本上没有太多的用，因为他们不是主要利益攸关方，不牵涉到他们的切身利益。
凤凰网评论：您经常参与公众参与以及群众路线的实践，作为第三方，您觉得公众参与型的群众路线和官员选择性的群众路线区别在哪？它的优势在哪？
冯楚军：并不是说公众参与必须要第三方的介入。因为基层治理是天天的事情，也没有那么多的第三方机构来参与。我觉得更重要的还是介入，第三方介入到过程当中很重要。在政府信任存在一定问题的情况之下，当民众和政府之间有一些矛盾的时候，政府信任度有一些受影响的情况之下，第三方的存在能让大家坐下来，这是一个好处。
第二个好处就是政府在解决问题的过程中，民众也好，政府也好，官员也好都会学习这个过程。官员如何跟群众对话，跟专家教授或者是专业人士合作。其实中国的基层干部，特别是为老百姓直接公共服务的一线干部，社会管理的干部既要理解公众参与的必要性、有效性，还要掌握公众参与的办法。现在群众路线学习，更多地还是停留在意识层面，今后可能要达到知识层面，技能层面。有了群众路线的意识，再加上公共参与的方法，再去面对具体问题的时候可能会有新的发现和新的体验。
凤凰网评论：从习近平总书记重提群众路线以来，您认为现在社会上对这类的组织需求是否有变化？
冯楚军：群众路线是四五月份开始的，这么短的时间内还没有感觉到这样的问题。一些政府官员都跟我说，原来做的公众参与现在可能就很有用了所以我感觉到这是一个政府总书记号召下的反映，包括总书记号召本身也是对社会现实的一种反映。因为中国在社会治理，公共治理层面确实还存在着很多问题，要推动着治理方式的变革就要从管理者变成联合管理，共同管理。
凤凰网评论：也就是说习近平群众路线的再提出，既反映他对中国现实社会精确的把握，也反映他管理理念的先进性？
冯楚军：对。作为公众参与的政府这一方在意识层面的培训就是工作具体办法的培训，通过制度规定，激活公众包括社会组织的参与意愿，把官员的参与知识培训好，参与能力培养起来，就能形成一个非常活跃有序的社会。
政府、官员利益和群众利益要同时“出席”
凤凰网评论：有没有比较典型的自上而下的一些决策导致的失误的例子？
冯楚军：自上而下的决策模式在中国是比较普遍的，比如城市规划。城市规划编制的版本和文件要通过人大，根据规划未来十年、二十年城市应该发展成什么样子，做什么产业，建设到什么程度，落实到哪里。这个规划基本上是按照自上而下的过程，有技术专家，有技术认证，有领导的想法，最后两个一统一，意见一拍即和，就定了。但是方案一推行普遍的情况是两三年，三五年规划就作废了，又重新修编一下，耗费了很多的行政资源。这跟领导变化也有关系，那个领导拍板拍了一个方案，不可行的；换了新的领导来了，又重新做，做的过程又是拍板；做完了或者两三年领导换了，新领导来了又再来一次，所以中国城市规划行业发展与需求有关系，但这个需求很多是无效的需求。城市规划编制过程中间，公众的意见很少能够进到编制过程中去。城市规划是一个公共政策，这个规划会改变所有规划区里面所有老百姓的生活。规划编制过程中间不听老百姓的意见，执行过程中把老百姓的地给征了。所以城市规划就变成了征地拆迁了，干这个事搞建设了，好多问题，城市规划本身就没做好，带来后续一连串的问题。
凤凰网评论：一个城市的规划可能涉及到具体的利益，一个新领导可能顾及局部利益，那您认为群众路线的执行能不能对这些的利益有挤压效果？
冯楚军：根据现代政府管理研究，任何一个政府都会有自己的特殊利益，并不是说政府、官员本身有特殊利益是件错误的事情，只是不能让群众的利益缺席。政府、官员的利益出席，群众的利益也要出席，把双方的意见和想法放在一起来讨论博弈。公众参与就是一个利益的表达，博弈均衡的机制。
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冯楚军
冯楚军，现任中国经济体制改革研究会公众意见调查部主任，研究员。
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