贾康

两会上《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》），读来全面清晰，亮点颇多。一是在上年的预算报告中以柱图、饼图等形式增强“一目了然”的可读性、易懂性的基础上，这次的《报告》继续运用这些形式，并更加完整地反映政府财政运行的总量和结构。不仅增加了地方政府性基金收支安排情况，还首次编报了国有经营预算的情况，并且将财政支出科目全部细化编列到款级科目，同时新增了中央政府公共投资支出情况表、中央政府性基金收入情况和支出情况表等。行文也尽量通俗易懂。二是注重“财”与“政”的结合，在预算数据摆出来时，还具体介绍政策内容及目标。三是特别强化了对人大代表、政协委员和社会各界所关心的政策运行、“三农”、民生等热点问题的呼应和重点说明。总的印象是，透明度与完整性、政策性、针对性都可圈可点，更方便人大代表审议和社会各界讨论。

作为财政政策的研究者，我认为《报告》中对2009年度工作的总结是中肯的，2010年度财政收支安排体现了服务大局、积极稳妥的特点。财政收支和政策在今年继续服务全局的宏观调控、保持政策连续性与稳定性的同时，又着力提升政策的针对性、有效性和防范财政风险能力。中央财政收支增长幅度都适度低于地方，全国财政赤字虽绝对数上升到1万亿元以上，但相对数即财政赤字占GDP的比重与上年大体持平，预计在2.8%左右，总体上是可以承受的和安全的。这两年欧盟的赤字率3%预警控制线实际上已失守，而我国情况与之恰成鲜明的对比。

还应指出，《报告》在优化结构、有保有压突出支出重点方面的内容非常鲜明。在优化投资结构、落实结构性减税政策之外，还特别着力于以财政支出结构的优化来保障和改善民生。“三农”、科技、教育、医疗卫生、社会保障、节能环保等方面的支出，在前面若干年得到连续的倾斜支持之外，今年继续得到重点支持，增长幅度都明显高出一般支出的平均增长幅度，而在出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等公用经费方面，仍然努力控制和压缩，以降低行政成本。这些都十分值得肯定，是直接服务于增加有效供给、优化结构的经济社会发展全局的。

我感到需要在此概略讨论一下积极财政政策的作用，以回应一些相关质疑。这个政策应当和我国应对国际金融危机冲击的一揽子计划和其他政策措施结合在一起理解。政府所出台的举措，并不只是4万亿元项目投资安排，还有产业振兴计划与自主创新的推动，以及社保体系建设、改善民生促进消费等。有人只看到了投资这一项，并对去年的政府投资持质疑态度，认为挤占了民间投资，这样的认识在总体上是有偏颇的。当外部危机冲击陡然降临、经济运行迅速跌入通缩阴影、民间企业普遍“猫冬”不敢投资的情况下，政府实施投资扩张以逆向升温、托举必要景气，维护企业可持续发展环境，是完全必要的。这时总体上不存在“挤出效应”的问题，只有当经济自主增长的动能充分恢复、政府还一味投资扩张的时候，才会产生挤出效应。在我国现实生活中，也确实在某些局部发生了“挤出”问题，如有些原来欢迎民间投资加入的市政建设项目，有关管理部门突然变脸说:“我们有钱了，没你们的事了！”这是与未消除的传统体制弊病与思维定势相关的问题，不是政策本身的问题，需要通过深化改革来解决。

在依法理财、科学化精细化管理、深化改革和增收节支方面，《报告》都提出了一系列的要求。做好这些，将提升我国财政运行绩效并有利于防范潜在的财政风险。当下为人们所瞩目的潜在风险之一，是我国地方政府的隐性负债，除对其要治理存量、加强监管之外，还特别需要加强制度引导与建设。2010年，根据上一年已经“登堂入室”的地方债运行情况，将继续按2000亿元规模发行，这体现了最具引导性的“高规范”地方债部分的制度建设与运行；《报告》中所要求的“强化政府性债务管理，有效防范和化解潜在财政风险”，则进一步覆盖了对所有实际存在的地方政府债务（包括可能为数不少的隐性债务）加强管理的要求，这是年度财政工作中一个十分重要的指导方针。

（作者系全国政协委员、著名财政专家）