解放思想从政府自身入手

高尚全

深化改革既要有向外拓展的维度与视野，更需要内察自纠的意识与勇气。政府自身建设的功能厘清与归位，本就是此轮改革的题中要义。解放思想，就是要给予我们挥刀自割病灶的勇气，就是要探讨如何有效破解制约经济发展的政府体制问题，构成国家、市场与社会的有效互动。

广东该构建什么样的政府，强县扩权、市级建制改革省直管县是否皆可探索？面对新的改革需要，下辖21个市级建制是不是需要进行合并分拆、重新架构？争辩讨论中，一个高效节约公平阳光的政府框架将逐渐凸显出来。

在政治体制、行政管理体制上，广东应当进一步走在前面。现在往往碰到一个难题，下面机构改革，阻力在上面。上面有那么多条条说你这个机构合并了，以后第一不叫你开会，第二不给你钱，逼得地方没办法，再恢复到原来的体制。部门是最主要的阻力。现在要突破这个阻力，地方上要创新。

———中国经济体制改革研究会会长高尚全

邓小平已经说得很彻底了，经济领域里面“姓资姓社”的问题已经不需要争论了，还有什么可束缚的呢？我们谈思想解放，是说束缚我们思想，不能想、不能说的、不能做的事情。解放了的你不做，我认为这不属于思想解放。比如说土地私有化的问题、金融放开等等问题，你讨论了不会怎么样。

———中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑

主持人（任剑涛）：我们定位在第一个话题范围内，各位专家都发表了很好的意见，说到底广东进一步怎么样为中国发展松绑、探路，表现出锐气、勇气和智慧。

广东在思想解放的基础上，从体制上、举措上、观念上可以有什么新的施展，它在一个经济社会发展瓶颈时得到的思想解放和体制改革的最大限度是什么？这样一个话题还是首先请高先生来破题。

下面机构改革 阻力在上面

政府不是创造财富的主体，政府应搞好服务，为百姓企业创造财富搞好服务。过去政府站错位了。

高尚全：改革的过程也是思想解放的过程，这个大家有共识了。但是改革开放以来到底几次思想解放，有不同的看法，有三次、两次，大家可以讨论。

广东如何在新一轮思想解放中继续布局？广东一带有这样的传统，在改革开放30年中承担的重要的责任，改革开放的先锋。小平同志南方谈话主要是在广东，江泽民同志“三个代表”的重要思想也是在广东提出来的，胡锦涛同志的科学发展观也是，所以广东在思想解放和理论创新中发挥了突出的作用。

在新一轮的思想解放中，我认为有几点，大家可以探讨：

第一，政治体制改革要毫不动摇地建设下去。政治体制改革，十七大讲得很清楚，“民主政治”、“人民真正当家作主”提得很高。现在把行政管理体制改革作为政治体制改革的重要内容，这一次十七大提出来了加快行政管理体制改革，建设服务型政府，过去叫“深化”，现在提的是“加快”，而且目标是要建设服务型政府，这个问题提出来了，机构改革方案也提出来了。应该讲这次步子还比较小，因为往往步子大了以后阻力就更大了。

广东怎么探索？怎么走在前面？广东原来提出来决策权、执行权、监督权要分开的问题，是深圳提出来的，但是后来不敢提了，有人提出质疑了。现在有了共识，这次提出来决策权、执行权、监督权要既协调、又制衡，我觉得很对。凡是人类文明的成果，我们要充分地借鉴、吸收。不要认为人家资本主义国家用过的，我们就不要用了。

在政治体制、行政管理体制上，广东应当进一步走在前面。现在往往碰到一个难题，下面机构改革，阻力在上面。上面有那么多条条说你这个机构合并了，以后第一不叫你开会，第二不给你钱，逼得地方没办法再恢复到原来的体制，部门是最主要的阻力。现在要突破这个阻力，地方上要创新。中央里也讲了，可以根据各地的具体情况来设置机构。

刚才关山同志讲了自由的问题，但自由往往是挺难的。我记得十五大的时候，我参加了十五大的起草，后来报告里“民主”写了进去，但“自由”、“人权”没有写进去。我在起草小组发了个言，我跟负责的高级领导干部说，怎么没有自由、没有人权，他说没地方了，我说不信那么大的篇幅这四个字放不进去。

温总理主持的起草小组，我在上面讲一定要把自由、人权写上去。我讲了三条理由：

第一，每个人问一下自己，你要不要自由、要不要人权。我想如果不讲假话的话，都要自由、都要人权。既然都要为什么不敢说？第二，宪法讲了有这样那样的自由，为什么十五大就不能讲呢。第三，自由、人权是人们所向往的，不是资本主义特有的，是人类文明的一个成果。所以我们党高高举起这个旗帜。老百姓跟着共产党走这个旗帜必须要高高的，不然没有人权、没有自由人家跟着你干吗？

我讲了三条，当时没有讨论。但是温总理听进去了，当天晚上讨论了，第二天开会时他就说，昨天尚全同志提的建议解决了，在第几页第几行加进去。

保育钧：主要是高级干部，解放思想就是高级干部的问题。

高尚全：计划经济体制，政府作为创造财富的主体，老百姓纳税人的钱集中到财政，财政各行各业就去投了，设备厂、自行车厂都是国营的，认为这是社会主义。实际上，政府不应作为创造财富的主体。政府是搞好、创造环境的主体，然后是搞服务，为老百姓创业、为企业创造财富搞好服务。

过去两个主体错位了。老百姓作为创造财富的主体、企业作为创造财富的主体，如果这个观念不转变，还是政府作为主体，都是国有的，认为这才是搞社会主义，能行吗？

我们改革每一次理论上的突破、改革深化都是解放思想的结果。马克思没有讲过的话就不是社会主义，行吗？所以理论要创新，叫中国特色社会主义。在政治体制改革特别是当前行政管理体制改革要有一定的突破。

第二，要让基本公共服务均等化的理念融入到公共财政。

什么叫基本公共服务？基本公共服务就是主要的公共服务。因为公共服务的范围很广，包括基础设施、各方面的东西。政府能包下来吗？不可能。所以只能说基本的、核心的，特别是义务教育、公共卫生方面。

如果说没有融入到公共财政，还是经济建设为中心，过去主要的老百姓的钱是投到建设上去的，建设型政府，我们要转到服务型政府，所以要把财政作为公共财政，政府是基本公共服务的主体。

第三，要完善政府的权力制约和监督机制。我们都在一个单位里，自己制定政策、自己执行、自己来监督，能行吗？没有一个制约机制。所以提出来要有三权分立的机制，另外要监督。监督包括政府的机构监督、横向的监督、媒体的监督、群众的监督，这几个监督都要。如果没有几方面的机制，光靠政府部门监督是不行的。

同时要透明，我们的财政也好，政府的运作也好，都要透明。不透明的话人家怎么监督？另外要加强反垄断机制的建设。

第三要转变发展方式，坚定不移地走科学发展之路。还要建立生态补偿机制，明确生态补偿的责任主体。因为你作为一个公共产品的主体，政府要承担起来。其次加快资源税的改革，通过市场化的方法来配置资源。使资源的产品、价格能够反映资源的稀缺程度。

另外要发展新型的循环产业，发展循环经济。还有建立科学的官员政绩考核机制。GDP考核不行的，引起官员的冲动，搞政绩。新的考核机制要建立起来。

广东思想解放远远不够

我们确实走到一个新的历史起点上，有些东西需要突破，广东能去试验吗？广东能打硬仗吗？

杜钢建：思想解放的性质是什么？1978年思想解放运动是什么运动呢？一破一立。破神立人。1978年是破除个人崇拜、反思造神运动，回归人性思考，要寻找人性精神。

1992年的思想解放运动就是一破一立，破公立私。破除以前大公无私，不准谈个人，个人财产、个人权利什么都不能谈，个人自由一概不能谈。要破大公无私的极“左”意识形态和集体主义的束缚。立是有利于保障民营经济、私人产权的市场经济体制，所以走到了今天。这就是1992年思想解放运动破公立私。

新一轮思想解放运动要破什么、立什么值得我们思考。只能是破界立和。要破除区域界限中一些不合理的限制，破除政治体制、政府归置不合理的限制，破除造成忽视民生、社会不公等政策现象的不合理限制。要促进人流、物流、资金流、服务流这四大流的运动。要重建重视人身、讲究公平、和谐社会、和谐区域、和谐民族、和谐文化，这就是新一轮思想解放运动，若干年，我估计大概十年所能够做的工作不过如此，就是要破界立和。

杜钢建：现在广东思想解放不是过头，我讲广东思想解放还是远远不够。广东现在的现状，你们到浙江看一看，浙江各个方面的发展到什么程度了。

关山：我不指望这十年就解决问题，我们的目标非常清楚，这是人类共有的文明。

石小敏：现在不一样了，民主法制、公平正义、自由这些东西，加上我们自己讲的这些和谐的理念，大国需要统筹和谐、新的发展观，包括环保、人权等等都有了。你有什么办法逐渐在新理念、新价值体系的基础上引导这种讨论，而不使得偏激，批判于建设中，这是这次讨论跟以往的不同点。力量的源泉很大程度上是在扩大的社会参与、社会讨论过程中逐渐积累起来的。

这两年像公共服务体系的讨论，住房的讨论、卫生的讨论、医疗体制的讨论都是在社会参与过程中，越来越多地把相对正确的东西托出来，把过去一些片面的东西慢慢地否定了。我想这是非常重要的不同点。

第二点，我们确实走到一个新的历史起点上，这个历史起点中央五年提了很多东西也做了不少事情，但是有些东西就突不破，突破的东西有没有可能放在广东去试验？

保育钧：广东的改革基本上第一年是被批评的，第二年不吭气，第三年是全国各地学。

石小敏：从历史起点来看最难突破的有这么几条，广东要突破什么，结构要上台阶，还不是讲一般的制造业，而是要上金融。

这一块广东能打硬仗吗？珠三角、长三角是中国两个战略制高点，为国家做什么事情，你自己想不清楚，也没法跟中央要。

第二个任务是破垄断。现在我们遇到的核心问题是要扩大内需。各种垄断，行政垄断。从社会经济角度看，影响最大的一个是土地垄断，一个是金融垄断。

再有就是服务型政府，跟我们讲的各种各样的改革连在一块儿，法制政府、责任政府、有限政府、服务型政府。现在我们闭着眼睛想，（也知道）我们的政府是一个头重脚轻的政府，财政收入最多的在上面，到底下、乡下了就没钱了。你看我们的官僚体制，有多少个干部？头重脚轻的东西怎么来为社会服务？现在中国公共服务多少项，不管是四项还是八项，都是要靠县以下搞的，财政不往下走，改变这个头重脚轻的政府，使政府真正转型，广东能不能先走？有几个任务，说中央想了，我能不能领军令先来冲，如果没有这些东西，思想解放落在哪里？

主持人（任剑涛）：我们今天的议题太悲壮了。（众笑）广东要为中国新一轮思想解放和改革开放破局，涉及到很多具体问题，除了观念上、体制上、举措上的中观思考，更关键的是要落实到实际的改革举措。其中第一个问题就是政府自身建设的问题。

政府体制改革须消除“四化”

广东完全有可能在中央支持下，重新进行行政区划调整。21个地级市的单位必须要大幅度改革。

杜钢建：广东要争当中国思想解放的排头兵，改革人士本身，包括在座各位，都应该有一个健全的心态、有一个基本的是非观，有积极参与政治的热情，同时还要有对财富、官权的合理节制心理，特别是正当财富和官本位与正义发生冲突时，要有选择正义的勇气，这就是我们进行政府体制改革在广东尤其要坚持的基本点。

广东如何进行政府改革呢？我认为，政府体制改革必须消除“四化”，就是政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。

一个是政府权力部门化以后怎么办？这么多的部门不听政府指挥，不能把为民服务宗旨落实下来怎么办？所以要实行“大部制”改革。

还有一点，广东完全有可能在中央的支持下，重新进行行政区划调整，21个地级市的单位必须要大幅度改革，要充分发挥面临港澳台的地理优势，特别是潮州、汕头、揭阳三市应该合一。这样的话，广东在新一轮政府改革中，又获得新的平台。

为什么讲是新平台呢？广东的下一步的改革要开放三大合作区，深圳-香港合作区，珠海-澳门合作去，另外就是潮汕-台湾高雄合作区，要在这样一个体制下改革。港澳台体制不可能变，变的是这三大合作区的体制，它们必须重造，要分别邀请港澳台人士参与改造、重造，使得我们的体制能够逐渐和对方接轨。就是这样一种的改革。

同时，要突破市政规划障碍，现在沿着港澳台地区的城市建设规划全都是自我封闭的，没有长远地考虑未来跟对方接轨的思路。

应松年：中央和地方的分权，是要在维护国家统一的前提下，充分发挥地方的积极性。

至于权力分配，现在这些问题都还没有达到一个法律层面，我们也可通过法律条文将一些权力下放给地方来执行。交给地方的权力，中央还有监督职责，在法律的框架下来活动，实现“权由法定”。

但现在的难点就在这里，比如水利部是管水的，有一部《水法》和管理相配套；但矿业部门会说，矿泉水的矿是我管的，而建设部会说，城市里的水是我管的，这样容易引起交叉。所以政府应该划一条界线来分配几个部门的责权，法律授予了你权力，你才能管，不然你就没有这个权力。

深圳在这件事上先走一步是很有好处的，而且地方比中央要方便做，因为地方小，好掉头。权力机构互相制约是非常好的，这和“三权分立”没有关系，三权分立说的是国家的“三个权力”的分工。

我们可以让一个部门制定决策，另外一个部门来执行，而监督部门和这两个部门没有利益关系，现在的监察部门做的就是这个工作。要使三者之间的权力相互制约，部门应该有自己独立的权力。决策和执行在《行政处罚法》中已经有了规定，裁决和执行要分离，不分离很容易产生腐败。

改革重点应是政府的权和钱

权要解决权力的来源问题，怎么选拔干部、怎样问责、怎样监督。钱是财政怎样阳光透明、合法合理，公共财政怎样花销，如何监督。

金心异：历史学家唐德刚先生讲到一句话，说每十年有十年的任务，这十年改革开放的目的是什么、任务是什么？改革还是高尚全老师讲的那个重心，政府和市场的关系。

政府和市场的关系中，最重心的是两个方面，一个是钱、一个是权。钱就是政府财政收入的来源、走向和过程监督、规范的问题。你的财政收入从哪里来，应该是税还是费，还是费改税，整个钱的来源要合法、合理。钱的投向，就是公共财政改革，来源和走向的过程应该有一个监督的问题。

权这一块，主要是权力的来源问题，来源、走向和过程监督的问题。来源的话就是怎么选拔干部，走向的话就是这个干部有一个问责制，中间有一个监督的问题。我想政府改革的重点，应该还是未来十年把这一块来做。

在1994年朱镕基总理搞分税制改革时，其实它只解决了中央和省一级政府的分权和分钱的问题，并没有解决省以下的、市、县一级怎么建立现代化的合理的税制和分配的问题。可能这一轮行政管理体制改革，广东如果想有所作为，也要和中央一起重新梳理一下中央、省、地市、县区这样一个四级政府的财权分配问题，甚至要探讨下税制改革的问题。

保育钧：我觉得第一个要在干部选拔中引入竞争机制。现在是等额选举，有几个差额而已，为什么不可以扩大差额选举，一下子就开展海选还不行，扩大一点差额选举。我们怕什么呢？

第二，要让权力在阳光下运行，说得很好，怎么叫阳光？许多东西它不在阳光下，它搞不清楚潜规则，怎么把潜规则拿来一个个分析一下，它是见不得阳光的东西，在阳光下都是作秀的。起码把部门的一些规章拿出来晾一晾，这些明文审批的东西是说不清、告不明的，你不给好处它就不办事。这个事谁来管啊？这个方面广东依然突出，其他地方更突出。权力不受监督，潜规则的操作运作。

蔡定剑：广东以及现在全国其他地方提了“第三次思想解放”，重点在什么地方、中心在什么地方。

1978年的思想解放运动，是一种全面的、综合的政治领域的思想解放。第二次思想解放是1992年，主要是在经济领域里面的，我认为这邓小平已经说得很彻底了，经济领域里面“姓资姓社”的问题已经不需要争论了，还有什么可束缚的呢？我们谈思想解放，是说束缚我们思想、不能想、不能说的事情，不能做的事情，我们解放了你不做，还有很多事情没做，我认为这不属于思想解放。比如说土地私有化的问题、金融放开等等问题都可以讨论，没人说不可以讨论，你讨论了不会怎么样。

我们在1978年后，搞了一次，我认为是新中国建立以后唯一一次真正意义上的政治改革。这个政治体制改革对我们这30年的发展是非常重要的基础。我们现在经济改革发展起来以后，如果没有一个新的政治改革奠定新的基础，下一轮改革……

杜钢建：蔡教授一直倡导的直选和保先生倡导的党内的改革，对于广东下一步改革非常重要。作为广东的居民要深刻地认识到，广东在这一领域远远落后于其他省份。

肖金成：体制问题，我想广东有很多话题可说。第一，深圳的经验是小政府、大社会，在这个问题上应该有更大的力度。我们现在的政府太庞大了，而且政府的权力和支配的资源非常多，第二是税收体制的改革，大家普遍同意的就是财权上收、事权下放。我们建立服务型政府，给谁服务呢？服务于人民。人民在哪里？谁面对人民？实际上乡镇在面对人民，但是乡镇能支配的资源最少。

我的观点，民主化的速度快慢要和安定团结的系数相联系。我觉得我们的民主从基层做起，面向老百姓的政府是哪一级政府？是乡镇政府。因为乡镇政府等于说是中国上面千条线，下面一根针。政治体制和行政体制一定要在乡镇政府得到体现。要让乡镇政府能够把民主体制体现出来，让老百姓真正能够选出他满意的官员，为他服务的官员，或者是为乡镇发展做出贡献的官员。

保育钧：广东干部当中，那种想维持现状的人相当多，再怎么改革也改不出自己的框框，往后退回去他不合算，往前再改他又受不了，所以他想维持现状。这种惰性状态值得高度注意，当前解放思想最大的阻力是这个。

石小敏：对广东的干部过分地批评，也有点儿不公平。上世纪90年代三大事都是发生在广东，一个是靓女先嫁的企业改革的问题；第二是稳定压倒一切还是发展是硬道理的问题；第三是特区要不要“特”的问题，争论是地方跟中央的争论，最后都抹稀泥了，实际上是地方赢了。但是呢，它没后劲儿了。这是一个“逆淘汰”现象。

关山：刚才我听大家讲了机制的问题、官员的问题、改革突破口的问题，我觉得有一个系统的意识要强化。现在就说这也是突破口，那也是突破口，基层也是突破口，改革要从选村长开始，效果怎么样呢？不可能的，上面不动，下面怎么动得了呢？