新一届政府工作步入“新常态”

一是适应“经济新常态”，宏观调控的指导思想有重大变化。只要经济运行在一定的区间，就重点推进改革，释放改革红利，推动结构调整，打造中国经济升级版，这个指导思想基本确立了。

二是抓住了改革的“牛鼻子”，就是政府职能的转变，政府职能转变的关键则是审批制改革。审批制改革有很大进展，下一步需要把它长期化、法治化，而不是一个临时性的。

三是财税体制改革，把一些基本制度建立起来了，而财税体制是国家治理的基础。当然，支出责任的确定还需要攻坚。

这一届政府这两年也是由旧常态向新常态转变的过程。从传统的具体插手鼓励某个产业的发展、不鼓励某个产业发展，到创造一个更好的公平的环境，提供足够的公共服务和产品，然后，让市场起决定性作用，大家自由创业，就可能创出新的技术、新的产品、新的行业。

所以，中国政府这两年正在经历从指导型政府向服务型政府的转变。不敢说已经开花结果，但已经看到了一些新芽出现。

1、行政体制改革：全面改革的突破口

机构改革—转变职能、理顺职责

行政体制改革是推进全面改革的突破口。

2012年11月，党的十八大报告要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。4个月后的2013年3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》（下称《方案》）。新一轮机构改革和政府职能转变的大幕正式拉开。

这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构……通过拆分、合并、扩权，国务院正部级机构减少4个，改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门减少为25个。

职能转变—减少微观事务管理

政府职能转变，是深化行政体制改革的核心，也是这次改革的一大亮点。要通过改革，解决政府权力运行中出现的问题，弥补‘缺位’，隔断‘越位’，纠正‘错位’。减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

《方案》提出“减少和下放投资审批事项”、“减少和下放生产经营活动审批事项”、“改革工商登记制度”“改革社会组织管理制度”等10项改革要求。

仅仅12天后，国务院办公厅在2013年3月26日发布了《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》。将《方案》分解细化为72项任务，逐项明确了责任部门、任务要求和完成时限。

比如：对新组建部门，要求抓紧完成“三定”工作，严格控制人员编制和领导职数；对减少和下放审批事项、取消不合法不合理的行政事业性收费项目、整合分散在不同部门相同或相似的职责等重点事项，要求抓紧提出具体实施办法，确保落实到位；等等。

根据这份通知，2013年完成的任务共29项，2014年将完成的28项任务，2015年将完成的11项任务，2017年将完成的4项任务。这72项任务分工，既有明确的责任主体，又有具体的完成时限，针对性、可操作性都很强。

像这样定事、定时、定负责单位的“责任状”出现在每一条任务中，凸显了新一届政府不等不拖、言出必行的决心。

国务院办公厅还对各部门落实分工情况组织专项督促检查，确保各项改革措施逐一落实到位。2014年，国务院又委托全国工商联等单位，对简政放权、落实企业投资自主权、棚户区改造、扶贫开发、农村饮水安全等政策落实情况开展第三方评估。

2、审批制改革：激活市场活力

相比多了还是少了几个部门，老百姓更关心政府能不能痛快地办事，其关键是要减少审批，强化服务。

《方案》关于政府职能转变的第6条“改革工商登记制度”就要求，对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度。将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件。

到2014年9月，中央政府累计下放和取消的审批事项已达600多项。

并且，中央政府加大对各部委、各地方落实情况的督导，剑指“明减暗增”、“边减边增”、“捉迷藏”、“掺水分”等顽疾。

中国经济过去最大的一个问题就是审批式经济。要转变的话，最核心的就是负面清单管理。负面清单的核心理念是“法无禁止即可为”，因而它赋予了市场主体更充分的行为自由。负面清单在这两年有很大的进展，审批的范围在不断缩小，需要审批的也简化了程序。

最典型的就是企业注册，这项改革有三个亮点：第一，过去得有钱才能办企业，现在可以事后陆续补齐。第二，过去叫“先结婚后恋爱”，各种手续都办好了，最后才办工商登记注册，现在是先注册，然后再去办其他事项。第三，有助于规范政府行为、促进行政行为的公开化、透明化。

商事登记制度等改革使得新增市场主体呈“井喷”之势，2014年已经增加1000多万家，同比增长60%，其中绝大多数是小微企业，出现了全民创业局面。

中国未来要靠技术进步，而技术进步是随机的，一定是靠创业热情来实现的。因为你根本不知道哪个技术有用，哪个技术没用，普遍的创业者恰恰构成一个创新国家的系统。所以这项改革是可圈可点的。

3、建设法治政府：制定政府权力清单

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间是实现全面履行政府职能的重要措施，当然也是加快建设法治政府的重要内容。

所谓政府的“权力清单”，是说政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能防止公权滥用，减少寻租现象，使政府真正履行为人民、为大众服务的职责。还有就是“责任清单”，政府该怎么管市场，“法定职责必须为”，以建立诚信经营、公平竞争的市场环境，激发企业动力，鼓励创新创造。

事实上，自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”以来，部分地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作。比如2013年11月21日，广州市率先公布了广州市48个行政单位，共3705项市本级行政职权事项。

新一届政府上任时即提出，要严格执行“约法三章”：政府性楼堂馆所一律不得新建和“改、扩、建”，财政供养人员总量只减不增，“三公”经费只减不增。两年来，我们都已经看到了约法三章的效果。

以上都显示了新一届政府依宪依法行政，建设法治政府的努力。

上海自贸区建设是中国先行先试、深化改革、扩大开放的重大战略，其意义堪比30年前的深圳特区。主要任务是要探索中国对外开放的新路径和新模式，倒逼政府职能和行政体制改革，促进转变经济增长方式，实现以开放促发展、促改革，形成可推广的经验，打造中国经济“升级版”。

4、中国经济升级版：贯通东中西、加大对外开放

上海自贸区—对外开放的新路径

2013年9月29日，在中央政府力排众议、克服各种阻力下，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌开张，成为中国经济新的改革试验田。

今年10月27日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上强调，上海自贸区成立以来，在简政放权、放管结合、加快政府职能转变、体制机制创新、促进贸易投资便利化以及营造市场化、国际化、法治化营商环境等方面，进行了积极探索和大胆尝试，取得了一系列新成果。

11月3日，李克强总理在主持召开当前经济形势和下一步经济工作座谈会上表示，上海自贸区尝试的负面清单等改革，已在全国许多地方推广开来。国务院正在加快推进复制推广工作。

上海自贸区建设是中国先行先试、深化改革、扩大开放的重大战略，其意义堪比30年前的深圳特区。主要任务是要探索中国对外开放的新路径和新模式，倒逼政府职能和行政体制改革，促进转变经济增长方式，实现以开放促发展、促改革，形成可推广的经验，打造中国经济“升级版”。最近的沪港通就是上海自贸区的试验内容。上海自贸区最重要的亮点就是负面清单和准入前国民待遇。负面清单意味着政府的权力被关进笼子，而且在过去一年进展是比较大的，从成立时的190多项到现在只有135项，今后还会越来越短。

准入前国民待遇是向外资更多的开放，要实行对内外企业一视同仁的开放，使我们的市场通过放宽准入，有更大的企业创造空间和更加公平合理的竞争环境。第二个亮点是开放服务业，最重要的是金融业。在上海自贸区进行金融实验，包括利率市场化、人民币国际化，也包括将来可能实现的资本兑换。所以上海自贸区不是一般的自贸区，它是一个金融改革的实验田。

第三个亮点是对接新的国际标准。比如国有企业现在不分红，按照TPP、TTIP的原则，这是对其他企业的不公平，属于廉价使用资本。从这个意义上，政府必须要求国有企业分红，我们也看到十八届三中全会要求国有企业在2020年要把利润的30%上缴国家财政。这都是上海自贸区实验的内容。

长江经济带—6 亿人发展的新动力

2013年7月，习近平总书记在考察湖北武汉时强调，“长江流域要加强合作，充分发挥内河航运作用，发展江海联运，把全流域打造成黄金水道”。

李克强总理在2014年全国人民代表大会上作《政府工作报告》时表示，要谋划区域发展新棋局，由东向西、由沿海向内地，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展。依托黄金水道，建设长江经济带。

此后，国务院围绕建设长江经济带召开多次会议。2014年9月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，部署将长江经济带建设成为具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带。

建设长江经济带，是新时期我国区域协调发展和对内对外开放相结合、推动发展向中高端水平迈进的重大战略举措，既可以促进经济发展由东向西梯度推进，形成直接带动超过五分之一国土、涉及近6亿人的发展新动力，缩小东中西差距；又能优化经济结构，形成与丝绸之路经济带的战略互动，打造具有全球影响力的开放合作新平台。

5、推进经济重大改革：勇啃“硬骨头”

宏观调控新思路—明确下限和上限

最近几个季度，中国GDP增速不断下滑，但是政府稳住了阵脚，没有贸然推出刺激措施。这显示了新一届政府的宏观调控思路跟过去有重大不同，以前是希望通过强刺激拉动经济增长，而这一届政府不靠强刺激，而是靠强改革激发市场活力。

2014年3月的“政府工作报告”就指出，创新宏观调控思路和方式，确保经济运行处于合理区间。明确守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，只要经济在合理区间运行，就集中精力抓住转方式、调结构不放松，保持宏观政策基本取向不动摇，以增强市场信心、稳定社会预期。就是说只有滑出这个区间，宏观政策才会做一些预调微调。

去年上半年，出口大幅波动，经济持续下行，中央财政收入一度出现多年少有的负增长，银行间同业拆放利率一度异常升高，国际上出现中国经济可能“硬着陆”的声音。针对这种情况，政府不采取短期刺激措施，不扩大赤字，不超发货币，而是增加有效供给，释放潜在需求，沉着应对市场短期波动，保障经济运行不滑出合理区间，让市场吃了“定心丸”，成为经济稳中向好的关键一招。

财税体制改革—进展快速，初见成效

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有336项改革措施，其中最重要的是第5条财税制度改革。十八届三中全会提出的最核心的改革目标之一是国家治理体系现代化，而财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。按照十八届三中全会的决议，财税体制改革有三个方面，一是预算制度；二是收入制度；三是支出制度。

前两项改革已经进行得如火如荼。比如这次《预算法》的通过标志着预算制度改革已经告一段落，其中的亮点在于：第一，着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。一般性预算、政府基金预算、国有资本预算和社保预算，这四项预算在以前是不通的，新《预算法》将其打通，把政府所有的收入纳入预算安排。第二，过去人大审议政府预算是审议花了多少钱，现在更多的是审查支出责任。

收入制度改革方面，这两年的最新政策是“营改增”。2013年8月起，营业税改征增值税试点正式推向全国。“营改增”的最重要成果是服务业税负在降低，所以服务业这两年发展很快，第一次超过了工业，这是“十一五”期间一直在提，但实现不了的。

其实，“营改增”这种税制改革提供了一个新的增长环境，因为增值税是鼓励分工的，营业税存在重复征税问题，从而妨碍分工深化。比如互联网现在已经分出很多行业，互联网金融、电商、线下配送等等，这跟增值税高度相关。

现在唯一没做或者我们期望即将做的，就是明年能不能展开对支出制度的改革。政府支出责任分两块，一是政府与市场的边界，政府应该做什么；二是中央政府和地方政府各应该干什么。

我们预计明年应该展开这项改革，从而重新确定中央和地方的关系，重新确定政府在市场经济中的作用和地位。从这方面说，财税体制改革已经拉开了序幕，进展很快，但是攻坚战应该是从明年开始。

6、改革惠及民生：做到可持续发展

新型城镇化—不搞造城运动

一切改革的出发点、落脚点和评价尺度，归根结底是老百姓的生活是否提高。中国作为全球第二大经济体，发展的成果需要惠及老百姓，需要切实解决老百姓最关心的就业、住房、医疗、教育等问题。

比如：本届政府上任后，提出新型城镇化。以前的城镇化经常变形为造城运动，成果没有惠及到老百姓。新型城镇化的亮点在“新”字、核心是“人”字，以解决“三个1亿人”为切入点。促进约1亿农业转移人口落户城镇，促进约1亿人居住的各类棚户区和“城中村”加快改造，促进约1亿人在中西部就近城镇化。

政府特别强调尊重群众意愿，不搞指标分配，不强迫农民上楼。完善农村产权制度，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。

在老百姓最关心的住房方面，以往房价是越调越涨。新一届政府则改变强刺激的货币政策，为楼市降温去火，针对不同城市情况分类调控，增加中小套型商品房和共有产权住房供应，抑制投机投资性需求。目前的房价走势已经渐渐明朗，人们的预期已经改变，只要房价稳定下去，老百姓的住房需求就更容易实现。

另一方面，新一届政府力推保障房建设，兜住社会困难群体的基本居住需求。2013年6月，国务院常务会议细化了未来5年棚户区改造的目标——再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户，其中2013年改造304万户；逐步将非集中成片城市棚户区统一纳入改造范围。2014年新开工700万套以上，其中各类棚户区470万套以上，加强配套设施建设。提高大城市保障房比例。推进公租房和廉租房并轨运行。

教育、互联网—打造经济的新发动机

教育是民生之本。新一届政府上任后，即提出加大促进教育公平力度，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，提高农村生源进入大学的比例。改善贫困地区农村儿童营养状况。发展学前教育。实施特殊教育提升计划。

还从制度层面推进了深化教育领域综合改革，积极稳妥改革考试招生制度，扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，鼓励发展民办学校。加快构建以就业为导向的现代职业教育体系。

习近平总书记指出，要加快发展职业教育，让每个人都有人生出彩机会。2014年6月，国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，全面部署加快发展现代职业教育。《决定》提出“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。

2014年11月，世界互联网大会在浙江乌镇举办，国务院总理李克强在杭州和与会企业家座谈。新一届政府两年来一直关注互联网等新经济、新业态、新产业的发展，为它们“培土施肥”，打造中国经济新的“发动机”。

2014年5月召开的国务院常务会议决定，大幅增加国家创投引导资金促进新兴产业发展。鼓励创投引导资金要更多投向创新企业起步成长的“前端”。提出要宽容失败，为创新尝试者提供最大的支持和保障。同时加快企业工商登记等制度改革，极大促进了中小微企业和服务业的发展，这其中相当一部分都是从事互联网创业的年轻人。