委员介绍:刘克崮十一届全国政协委员，曾任国家财政部财税体制改革司副司长、税政司司长、辽宁省政府副省长、国家开发银行党委委员、副行长，现任国家开发银行顾问。

全面推进个人所得税改革，促进社会公平和经济发展模式转变

个人所得税是我国现行税制中为数不多的调节居民收入分配差距的税种之一，因而随着我国居民收入分配差距的逐渐扩大，个人所得税成为上至高官学者下至普通百姓关心关注的焦点，尤其是调高个人所得税起征点的呼声日益高涨，调增数额从2500至5000元不等。这种现象正常且正当，一方面反映出民众对个人所得税的期望，另一方面也反映出我们现行个人所得税税制的不足。但是我认为，调高个人所得税起征点不能从根本解决问题，有时还会适得其反，关键在于对个人所得税实施深度全面改革。

一、调高个人所得税起征点高工薪收入者受益多

目前2000元的起征点与百姓生活水平是基本相符的。据有关部门测算，2008年城镇就业者人均负担（按家庭人口负担系数）的消费性支出约为1753元/月。加上养老保险、住房公积金等“三险一金”税前扣除额（约占月工薪收入的20％），每月工薪收入在2500元以下者都无需缴纳个人所得税。

提高个人所得税起征点，低收入者不受益，中低收入者受益小，高收入者利益多。首先，2008年我国城镇职工平均工资约为2200元/月，这意味着低收入者和部分中等收入者都不需要交税，因此提高起征点，这部分本不交税的低收入者（约占城镇职工的2/3）不受益；其次，据有关部门测算，工薪费用扣除标准每提高100元，减少居民税收负担80亿元，但所减少的税收负担中，绝大部分由5％的高工薪阶层所享受到，也就是说，相比较而言，高工薪收入者从提高工薪费用标准中享受到了更多的实惠。这是因为，提高扣除额标准，减少应纳税所得额，减少的是每个人适用最高边际税率的所得额。收入越高，累进税率越高，从而高收入者从中得到更多的实惠。比如将起征点从目前的2000元/月提高至3000元/月，月薪为3125元的纳税人只能减少25元/月，而月薪为13万元的纳税人税负减少450元/月，月薪13万的纳税人减少纳税额是3125元纳税人的18倍，因而调高个人所得税起征点高工薪收入者多受益。因此说，调增个人所得税起征点有悖于减负初衷。

二、现行个人所得税制存在的问题

从理论上来看，个人所得税同时具备筹集财政收入和调节分配两种功能，其“良税”的特性也被世界其它国家的实践所证实，个人所得税一直是许多发达国家的主体税种，在各国税收体系中占有重要位置。2006年，美国个税收入占总税收收入的比重为36.5％、德国为24.5％，挪威为20.7％。而我国2007年个人所得税占税收收入的比重不足7％，其收入和调节功能均未充分发挥作用。

个人所得税作用难以发挥的根本原因在于税制本身存在缺陷。这种缺陷有其历史性，目前实施的个人所得税政策主体是1993年制定的，对税制的改革发展起了积极作用，但15年经济社会生活发生巨大变化，再加上当时政策制定时间紧等因素，目前表现差强人意在所难免。现行个人所得税制存在的问题主要表现为:

分类所得的税制模式造成税负不公。目前我国将纳税人所得划分为工薪所得、劳动所得、稿酬等11类，依此分别确定各类所得适用的费用扣除标准分类征收，各类所得不再汇总计算。这种模式造成收入来源相对集中的（包括综合收入并不高的）人要纳税或多纳税，而收入来源多，综合收入高的人却不纳税或少纳税，这样一方面造成税收收入的减少，另一方面个税调节收入分配职能也难以发挥。

税前费用扣除不合理。目前我国个税税前费用扣除，是依征税项目不同采用定额和定率两种扣除方式。这两种方式都存在一定的问题:首先，费用扣除项目不明确。计征个人所得税应扣除的费用主要包括生产经营成本费用、必需生活费用和其他费用扣除，而扣除项目中尚无明确规定哪些项目可以扣除，哪些不可以扣除，准予扣除是限额扣除还是全额扣除都没有明确。其次，费用扣除标准不合理。以工资薪金的扣除比例为例，没有考虑各纳税人基本生活负担的具体情况的不同，同时也没有明确基本生活开支项目，如赡养费、子女教育等。

税率设计过于复杂，实际效果差。从国际上看，低税率、少级距是个人所得税税率的发展趋势。而我国个人所得税税率结构复杂，仅工薪所得的税率档次就有9级，最高边际税率为45％，适用45％的纳税人少之又少。

三、创造条件，全面改革

提高居民收入，扩大内需既是当前顺利度过经济寒冬的需要，也是改变我国高积累低消费经济发展模式的需要，这就给个人所得税委以重任，要求其成为未来筹集财政收入的骨干税种，同时更好地发挥社会公平正义的调节功能。要使个人所得税真正能够承担起时代所赋予的重任，必须对个人所得税实施全面改革。

（一）个人所得税制改革框架

本着科学、公平和简明的原则设计我国个人所得税税制。未来我国个人所得税应采用综合与分类相结合的混合税制模式，以家庭为单位，将家庭成员的全部应税收入合并计税，综合考虑家庭基本生活支出费用，包括家庭成员的赡养费和子女教育等家庭教育支出，分类扣除，采用累进税率，税率设计遵循低税率、少级距的原则。

要实现上述改革目标，需要一定技术支撑条件，最关键的是完备的个人收入支出信息监控系统。

（二）积极创造条件，促进全面改革

1．全面改革的技术条件分析

目前制约个人所得税全面改革的技术瓶颈有三个方面:

财产实名制度不甚健全居民收入全面纳入监控范围是实施综合税制的前提与基础。目前，我国居民财产除银行存款实行了实名制度外，其它财产，尤其是不动产类财产还未实现实名制，从而阻碍个税的改革。

现金交易量过大我国居民普遍有现金交易的习惯，因而现金交易在我国各种交易中占有较大比重。据有关部门测算，2006年中国社会商品零售总额中80%的交易采用现金支付，非现金支付只占零售总额的20%，而在发达国家，现金交易比例较低，其中美国仅为20%。大量现金交易存在大大增加了个人所得监管难度，成为个人所得税全面改革的主要瓶颈。现金交易在我国有着长期稳定的基础，一时难以改变。

信息化程度低目前，部门内部的信息共享程度较高，但部门间，如各部委之间，金融机构之间信息共享程度较低。以商业银行为例，目前各商业银行基本实现本机构内部的全国联网，但商业银行之间居民的各种存贷款信息却无法共享。在这种情况下，居民的各项收入和支出、财产购置和处置、社会保障、社会福利等情况无法完全纳入税务机关的监控范围。

不过，据我们调研，以上三个条件已经有了一定的基础，再完善没有太大难度，仅是协调资金和工作量的问题。同时非常重要的是，以上条件也是制约其它改革的因素，因此，充分完善上述条件，对其它各项改革的促进也具有非常重要的作用。

2．全面启动改革的研究准备工作

个人所得税全面改革如此重要，且技术条件准备难度不大，那么就应该抓紧研究方案，仔细测算、创造条件、制定详细的改革时间表、分步推进、尽快推出全面改革。目前最为关键的是:

建立高层次的改革协调机制。个人所得税全面改革是一项涉及面非常广的改革，需要协调各方面利益关系，需要各部门全力配合。因而需要高层领导重视，并由某一部门牵头，其它部门配合进行。

积极准备各项技术条件。对于财产登记制度，我们已经有了很好的个人存款实名制度的基础，在此基础上主要完善房屋实名制度，这个工作难度不大，仅是工作量较大；在人民银行个人征信系统基础上，建立完整的个人收入信息系统；尽早实现金融机构之间居民存贷款信息的共享；在不影响商品流通基础上，加强现金管理，积极推进非现金交易。

综上所述，个人所得税改革既关乎现在又关乎未来，既关乎调结构，又关乎促民生。改革意义重大、改革难度不大，尽快全面启动改革的各项准备工作，是当务之急。