罗范椒芬:关于民办义务教育发展的建议
2009年03月05日 17:35 】 【打印已有评论0

关于民办义务教育发展的建议

案由

近年政府加大对公办学校的投入,2004年推行"两免一补"政策,2006年免除农村学生在义务教育阶段的学费,到2008年全面落实九年义务教育。随着公办学校的资源增加,民办学校逐渐失去竞争优势,生源和教师流失,令民办学校的前景满布阴霾。

2002年12月公布的《民办教育促进法》第3条规定:国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。国务院必须正视民办学校面对的困境,并采取有力措施,大力支持和适当规范民办学校的营运,让民办教育能够与公办教育相辅相成共同发展。这是刻不容缓的问题,既关系国家教育体制的多元化发展,亦关系学生的福祉。

案据

民办教育在我国的历史源远流长,但跨越式的发展,则发生在第十个五年计划期间。为配合「科教兴国」的发展策略,政府需要借助民间力量办教育,因此提出要「基本形成以政府办学为主体,公办学校与民办学校共同发展的教育格局」。

《民办教育促进法》第51条规定:民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。在利益的驱使下,民办教育进入快速发展期。《民办教育促进法实施条例》在法例通过后一年出台,第46条赋权予民办学校的理事会、董事会或者其它形式决策机构决定出资人应取得回报的比例,但没有设定回报的上限。第45条规定:民办学校应当根据"收取费用的项目和标准;用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例;办学水平和教育质量",以确定出资人从办学结余中取得回报的比例。由于条例内容空泛,为牟利机构提供了钻空子的机会。

《民办教育促进法》为办学营利打开大门,加上管理缺位,引致滥收费、挪用公款、办学条件不符合标准、招生广告误导、聘用无证人员上岗、校园存在安全隐患等问题丛生,激发社会矛盾。教育部必须拨乱反正,落实执行「积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理」的十六字方针。为民办教育重新定位,并对现存的民办学校作一次全面检查,去芜存菁。也要引导家长正确认识民办教育的功能,为孩子选择合适的学校。

香港的民办教育发展

香港在发展早期,由于经济条件差,需要依赖宗教和慈善团体提供义务教育,营利的私人机构也参与办学。这些办学团体不受政府资助,亦缺乏监管。随着香港的经济和财政情况改善,政府在1978年,全面实施九年免费强迫教育,初时亦要向私立学校买位才足以应付需求。后来政府扩大建校计划,把校舍交付有素质的慈善团体营运,并提供经常性资助,逐渐淘汰低素质的营利私校。

香港的中小学绝大部份由非政府机构管理,但由政府提供资助。资助额是根据学校规模,即开班数目,和教职员编制决定。教师的工资和学校的行政津贴都有划一的规定,以体现公平。津贴学校可以向家长收取杂费,例如冷气费、游泳池管理费等不受政府资助的项目,但必须先在校董会通过,并获得教育局批准。

1991年政府推行直接资助计划(直资计划),资助额是根据津贴学校每名学生的平均数,乘以全校学生人数,以整笔拨款的形式发放。小学生、初中生和高中生的津贴额不同,直资学校有收生自主权,亦可以收取学费,但要事先得到教育局的批准。透过直资计划,政府鼓励早期的私立学校提高教育质素。2000年后,政府亦鼓励部份津贴学校加入直资计划,为学生提供更多元化的教育。当社会日渐富裕,市民对优质教育的需求日增,新一代的优质私校亦随之而出现。这些学校获得政府拨地和拨款兴建校舍,但没有日常的经费资助,因此收费比较昂贵。经校董会通过的学费水平,教育局一般都会批准。

在香港,无论私立、津贴或直资学校,都只有非营利或慈善团体可以办正规的义务教育。根据税务条例的规定,慈善团体可享有税务豁免,而所有利润必须用于教育上,不可以分发给股东。香港私校的发展由营利和慈善性质,逐渐演变到政府津贴,再走向直资学校和优质私校,经过一段漫长的过程。今天香港的教育体制基本上具有多元化的特色,让家长有多种选择,但津贴学校仍然占绝大多数。津贴学校教师的保障比直资和私校都好,是制约直资和私校发展的一个重要因素,也是制约教育改革步伐的原因之一。

国家的教育体制在不同地域,正处于不同的发展阶段。沿海地区经济条件较佳,民办学校的设施和教学条件比公办学校更好,收费亦不菲。在较贫困的地区和农村,民办学校的教育素质仍处于低水平。随着国家全面实施九年义务教育,义务教育正进入巩固提高的新阶段,有需要检视现行的法规制度,为民办教育重新定位和规划。

(一)民办教育的定位

《民办教育促进法》第一章,第三条和第五条明确规定民办教育属于公益事业;民办学校与公办学校具有同等法律地位,并享有办学自主权。

目前民办学校扮演着多重角色。在贫困地区,例如农村或城市的边缘,民办学校是公办学校在数量上的补充,为农村的孩子,包括随父母进城打工的农民工子女,提供教育机会。这些民办学校收费低,师资薄弱,教育素质差强人意,极待改善。

在城市里,民办学校为学生在公办教育以外,提供另类选择。公办学校在收生、教材、考核、财务管理、人事制度各方面受到政府条例的约束,千体一面,难以照顾个别学生的需要。人天生而禀赋不同,兴趣各异。相同的教材、灌输式的大班教学、侧重智力的考核、划一的评估方法,都不利于学生的个性化发展,不利于创新能力的培养,不利于国家的长远发展。

无论是量的补充,或者质的多样化,民办学校都肩负着培育人才的重责。民办教育是中国教育体系的重要组成部份,是走向以人为本,多元化发展的关键元素。公办学校与民办学校应该同生共长、公平竞争、统筹互补、共同发展。在提升教育素质方面,民办学校与公办学校同样需要政府扶持。在政策上,要公平对待,亦要避免「一刀切」;要有激励机制,亦要避免恶性竞争。

(二)民办学校的合理回报

教育担负培养人才为社会建设服务的重要使命;教育亦是促进社会公平和阶层流动的途径,是构建和谐社会的基础,具有强烈的公益性。教育也是良心事业,办教育不应以营利为主要目的。目前,政府已全面实施义务教育,但投入的资源仍处于低水平,需要民间力量在质与量两方面予以补充。在发展民办教育的初期,为吸引民间资源投向教育,提出让出资人可以从办学结余中取得合理回报,实在无可厚非。关键是如何界定「合理回报」,又如何进行监管。

以香港为例,一直以来都由私人企业办学前教育。对于完全不收受政府资助,纯粹以市值租借或买入校舍办学的幼稚园或幼儿院,政府规定办学团体的利润不得超过10%。接受任何形式补助的幼稚园或幼儿院,包括免税优惠或由政府提供校舍,必须注册为非牟利机构,收费要得到政府批准,以年收入不超过开支5%为上限,而且所有盈余都要拨入储备,不得分派给出资人。幼稚园或幼儿院每年要向教育局递交经审计的财务报告,由教育局评估收支项目是否合理,收费亦要经教育局批准。

民办义务教育要有序和扩大发展,必须以公益性和非营利性为基本原则。民办学校可以获得非营利组织的待遇,包括免征营业税和所得税、获得政府资助等,也必须承担义务,如捐资办学。《民办教育促进法》第51条提出的合理回报,应该设定上限,例如税后盈利不得超过10%。审批学费时要参考资金成本,银行最优惠利息等,以决定「合理回报」。一方面要鼓励投资,另一方面要避免暴利,也要先经教育部评估教育质量与收费的合理性,按个别学校的情况决定收费水平。例如已收回投资,聘请高学历教职员,已拥有庞大储备,得到政府在用地其它方面补贴,或有具体发展计划的各类学校,收费标准都不一样。

要求「合理回报」的民办学校,必须缴交企业所得税。希望获得免税安排的出资人,可以从办学结余中,分期收回投资成本,但所有额外盈余要拨入学校的储备,不可分发给股东。也应该容许民办学校,在获得家长同意下,组织与学校教育直接相关的课外活动,例如:春游、往境外交流、兴趣班等,并向家长收费,但要「实报实销」,不得从中图利。

(三)民办学校的竞争环境

目前民办学校正面临严峻的挑战,生存亦受到威胁。个中原因包括以下几点:

1.经费-由于政府对公办教育的投入大幅增加,使高档的民办学校原来设施先进、教师待遇优厚的竞争优势逐步削弱。照顾弱势群体的民办学校,在政府全面推行义务教育后,大量学生流向公办学校。

2.收费-为治理教育乱收费,政府在2004年出台一系列政策,加强收费的监督管理。物价局在审批民办学校的收费申请时,往往以公办学校的经费水平作参考,忽略民办学校要以质优取胜,需要投入额外资源。

3.师资-民办学校教师并不纳入教育部门的编制,养老保险明显较公办学校教师逊色,亦无法在民办与公办学校之间流动,令民办学校难以吸引优秀教师,师资流失的趋势更明显。

4.公办民校-政府允许优质公办学校办民营班,享受双重资源,占尽竞争优势。对普通民办学校造成不公平的竞争,也造成"混合制"学校与普通公办学校在办学条件和教师收入分配上的差距。

5.形象-部份民办学校的"丑闻",影响社会对民办教育的整体印象,增加招生的困难。

要实现公办学校与民办学校共同发展的目标,首先要创造公平竞争的环境。国家全面推行义务教育,原则上,每名学生-包括民办学校的学生-都应该获得政府提供的学费和书簿费补贴。基于财政考虑,国家可以考虑按学校的学生人数,先给予农村和城市内为农民工子女服务的的民办学校等同市级政府教育开支的生均补贴,以体验教育公平,然后逐步推广到给予所有民办义务学校同等的生均补贴。

在经费方面,物价局在审批民办学校的收费申请时,应该征询教育部门的意见,按学校的教育素质,包括师资、师生比、课外活动等,并参考「合理回报」的标准,决定个别学校的收费。对于照顾弱势群体的民办学校,如果公办学校無法吸纳这些学生,政府应该为这些民办学校提供资助。换言之,政府以不低于公办学校的生均开支,向民办学校「买位」,以弥补公办学校学额的不足,并履行政府为所有适龄学生提供义务教育的责任。长远而言,公办学校应该负起照顾农村学生和城市中边缘社群的责任。

在师资方面,民办学校的教师应该与公办学校教师,在基本工资和养老保险方面,享受大致相同的待遇。当国家的整体社会保险制度尚未建立之前,这个理想难以完全实现。权宜的办法可以参考宁波市的《民办教育促进条例》,让"在校生人数达到同类学校校均规模的全日制民办中小学和幼儿园,对聘用具有中级或以上专业技术职务的教师,按规定报审批机关办理有关手续后,可申报参加事业养老保险"。打开了"参加事业养老保险"这道门,可以让民办学校的教师无后顾之忧,稳定民办学校的教师队伍。教育部门可以向全国推广这项措施。此外,为促进公办和民办学校之间教师的流动,应该给予所有民办学校一定比例的浮动编制岗位,容许公办学校教师带编到民办学校任教。也要考虑派遣公办教师到农村的民办学校任教,并提高待遇吸引优秀的教师。

目前,在教育发展较前沿的城市,有部份受家长欢迎的公办学校同时开办收费的「营利」班,自主招收境外或外省来的学生,及愿意付费的当地学生。这些学校为学生提供优质教育,亦让家长多一种选择,对满足「差异需求」,作出贡献。国家对「一校两制」的条件已有规定,基本上,校舍和帐目都必须清楚分开,这样等如是公办学校设立「民办分校」。不符合条件的学校可以选择变为全民办或全公办。政府亦要规定公办学校的民办班不得营利,教师的收入亦要与公办班的教师看齐,促进教师在两校之间的流动。令民办的分校亦享有公办学校的教学质素,这样才不负盛名。

(四)民办学校的管理

《民办教育促进法实施条例》对民办学校的内部监察机制,缺乏有效的规管。第九条规定"民办学校的举办者应当依照民办教育促进法和本条例的规定制定学校章程,推选民办学校的首届理事会、董事会或者其它形式决策机构的组成人员"。条例对于"其它形式决策机构"的含义模糊,亦没有对理事会的成员作出任何规定,以致有民办学校一切由投资者作决定,事事从经济角度考虑,不利教育发展。

此外,民办学校的外部管理涉及多个政府部门,但监管机构不全,法律责任不明。教育行政部门对民办学校的不法行为,缺乏查处和惩罚的权力,对民办学校的收费、财务、人事、招生宣传等,难以进行有效控制和处理。

民办学校是为公益服务,一切决定都必须以学生的整体利益为依归。民办学校不是私人企业,不能由「老板」说了算。建议教育部修订《民办教育促进法实施条例》,规范学校依法自主,民主管理。规定学校必须成立董事会,成员包括投资人或其代表、校长、教师代表及教育专业人士(如学者、退休教师等),亦可以加入家长代表和社会贤达。必须引导董事会实行科学管理,健全学校的规章制度及奖惩措施,严格理财,运用现代管理技术,提高决策水平和前瞻性。也要厘清董事会、校长和监督机构的权责、民主管理、相互制衡。

教育行政部门应该退出学校的微观管理,着力于完善政策法规、资源配置及督导评估各方面的制度建设,让民办学校有更大的办学自主权,真正做到满足教育的"差异需求"。

建议

基于以上考虑,建议教育部修订《民办教育促进法实施条例》,包含以下内容:

(一)明确民办义务教育学校的定位:公益性;以非营利为主;是教育制度走向以人为本,照顾差异的重要管道;必须与公办学校公平竞争,共同发展;

(二)清晰界定「合理回报」:设定税后盈利上限。物价局在审批民办学校的收费申请时,要征询教育部门的意见,按学校合理的实际开支,并参考「合理回报」的标准,决定个别学校的收费;

(三)非营利的民办学校应该获得与公办学校同等的待遇,包括免征营业税和所得税、教研部门的指导、教师的专业培训、国家全面推行义务教育的生均经费补贴等;

(四)容许民办义务学校内,达到中级或以上专业技术职务的教师,申报参加事业养老保险,并容许公办学校的教师带编到民办学校任教;

(五)对于学额不足的地区,尤其是贫困和城市的边缘地区,地方政府应该对民办学校给予补贴;

(六)为实现公平竞争,必须严格执行公办学校开办「民营」班的先决条件;

(七)规范民办学校的管理体制,以董事会领导,明确与校长的分工,实行依法管理、民主管理、科学管理;

(八)在学校的管理系统按第(六)段的要求建立后,教育行政部门应退出学校的微观管理,着力于完善政策法规、资源配置及督导评估各方面的制度建设。

 

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作者: 罗范椒芬   编辑: 谭不
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