注册

媒体:中国政府性基金占财政收入四成 透明度不高


来源:东方早报

人参与 评论

这也同时暴露出包括土地出让金在内的中国约500项政府性基金这一庞大非税收入(占全国财政收入四成)的部分弊端,如自发性延长征收期限和提高征收比重,征收渠道和使用不够透明, 设立、终止和延期等程序不够规范等。

原标题:全国政府性基金占财政收入 四成 征收使用透明度不高

早报见习记者 程真

中央级政府性基金即将迎来一位新成员:铁路发展基金。

4月2日召开的国务院常务会议决定,深化铁路投融资体制改革,设立铁路发展基金,吸引社会资本投入,使基金总规模达到每年2000亿-3000亿元。

接近中国铁路总公司的消息人士透露,这一基金可能采取改革铁路建设基金的形式设立,财政部公布的中央级政府性基金总量或不会增加。

铁路发展基金只不过是中国庞大的政府性基金“家族”的最新成员。

3月24日的中国长江三峡集团(下称“三峡集团”)人事地震,使得三峡建设基金的征收和使用再次走到前台。

这也同时暴露出包括土地出让金在内的中国约500项政府性基金这一庞大非税收入(占全国财政收入四成)的部分弊端,如自发性延长征收期限和提高征收比重,征收渠道和使用不够透明, 设立、终止和延期等程序不够规范等。

去年4月1日,财政部公布了2012年度全国政府性基金目录。不过,今年4月1日,财政部并未公布2013年的目录。

根据《政府性基金管理暂行办法》规定,上一年的全国政府性基金项目目录要在本年3月31日之前完成,并向社会公布。

目前,政府性基金按征收对象是否特定可划为两类。

不特定者如三峡工程建设基金(国家重大水利工程建设基金),已累计征收近2500亿元。特定者如铁路建设基金,已累计征收近10000亿元。

渗透到个人的生活

如果你买了一张100元的电影票,那么“恭喜”你,因为你为中国的一项政府性基金贡献了5块钱。

这项基金的名称是国家电影事业发展专项资金。

根据《国家电影事业发展专项资金管理办法》,观众在城市电影院每买一张电影票,电影院就要向广电部门上交电影票收入的5%作为电影发展专项资金,用以发展国产电影等专门事业。

3月24日,中央集中更换三峡集团一、二把手的罕见举措,使得隐藏在电价里的三峡工程建设基金再次曝光。

作为中外仅见的为一具体工程而设立的政府性基金——三峡工程建设基金(下称“三峡基金”)再度卷入舆论漩涡,并连带暴露出政府性基金这一庞大非税财政收入的种种弊端。

财政部数据显示,2013年全国政府性基金收入52239亿元,占全国公共财政收入(129143亿元)的40.45%,是中国第一大税种增值税收入(28803亿元)的1.81倍,并直逼经济第二大省江苏2013年的GDP产值(54058亿元)。

事实上,如果从1964年至今一直在征收的城市公用事业附加算起,政府性基金在中国的历史已超过半个世纪。

半个世纪里公众的争议甚至质疑也如影随形。

这种质疑和诟病,现阶段又集中体现在高房价的“推手”——土地出让金上。

2013年,全国国有土地使用权出让也就是土地出让金收入41250亿元,比上年增加12732亿元,增长44.6%,占地方政府性基金收入(本级,48007亿元)的85.92%。

政府性基金到底是什么?

据《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)规定,政府性基金,是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

简单来说,政府性基金就是为某一工程或事业,向相关单位和个人征收,并用于该项工程或事业的钱。

政府性基金属于政府非税收入。

按征收对象是否特定划分,政府性基金可划为两类。一类基本面向所有社会成员征收,以三峡基金为代表。另一类面向特定行业或阶层征收,以铁路建设基金为代表。

平均每人每年为

三峡工程贡献约12元

三峡基金,现已演变为国家重大水利工程建设基金,隐藏在电价中加价征收。

西藏、湖北和贫困地区的农业排灌用电、县及县以下的孤立电网用户外,全国绝大部分电力用户均要为其掏腰包,相当于面向全民征收的一项政府性基金。

三峡集团和财政部的官方数据显示,截至2013年底,21年来三峡基金及国家重大水利工程基金共计征收2481.18亿元,与宁夏回族自治区2013年的GDP(2327亿元)相仿,相当于全国人民每人每年为三峡工程贡献约12元。

1992年三峡工程启动,国务院决定从1995年开始,全国绝大部分地区用电每度加价3厘钱,与葛洲坝电厂上交利润一并作为三峡建设基金。

1992年至2009年17年间,作为国家授权全面负责三峡工程建设的中央企业,三峡基金交由三峡集团用于三峡工程建设投资。

2012年4月26日,时任三峡集团总经理陈飞在“国企进清华”讲座上,首度向社会公开了三峡基金征收总数为1378亿元。

三峡工程总投资预算为2039亿元。截至2009年6月底,三峡工程实际总投资1849亿元,其中绝大部分来自三峡基金。

财政部2009年12月出台《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》规定,自2010年1月1日起,三峡基金停止征收,并利用其停征后的电价空间设立国家重大水利工程建设基金,征收标准平均约7厘/度电,至2019年12月31日止。

其中,南水北调和三峡工程直接受益省份筹集的重大水利基金,专项用于南水北调工程建设和三峡工程后续工作。

非直接受益省份筹集的,留给所在省份用于当地重大水利工程建设。

财政部数据显示,2010-2013年,全国征收的重大水利工程建设基金分别为269.64亿元(加上当年三峡基金59.15亿元)、275.73亿元、296.17亿元、261.64亿元。

四年间,国家重大水利工程建设基金共征收1103.18亿元。

事实上,三峡工程后续工作这一提法在业内也存在争议。

中国工程院院士,曾任能源部副部长、三峡工程开发总公司总经理的陆佑楣就认为,作为一项工程,自2009年完工之日起,三峡就已经完成了国家赋予的使命。三峡库区建设、污染治理、移民产业帮扶等,不能再以三峡工程的名义开展工作。

需要指出的一点是,2010年起征收的国家重大水利工程建设基金,已经由财政部统一收支,尽管一部分仍用于三峡工程后续工作,但与三峡集团已没有直接关系。

铁路建设基金:

征收总额近万亿

与三峡基金全民征收不同的是,铁路建设基金主要面向铁路货运货主这一特定对象征收。

尽管征收对象远不如三峡基金广泛,但由于中国铁路货运数量巨大,特别是煤炭运量占铁路货运总量的比重超过六成,使得铁路建设基金23年来的征收总额直逼10000亿元大关。

据早报记者了解,虽然征收总额已经很大,但国务院决定设立铁路发展基金的最新消息,等于宣示铁路建设基金将继续存在相当长一段时期。

接近中国铁路总公司的消息人士透露,即将推出的铁路发展基金,将以中央预算内资金、铁路建设基金和交通运输部划拨铁路的车购税为主体。

铁路建设基金将以新的形式,继续充当压在煤炭企业身上的“大石头”。

解放初期至20世纪80年代,铁路建设资金基本由国家预算内投资。自1980年开始,铁路因利用外国政府和世界银行贷款进行基本建设,在铁路基建总投资中的国家预算内投资比重大幅下降。

1985年国家全面实行投资拨改贷政策(国家预算内拨改贷和银行信贷),铁路建设资金几乎全部实行贷款,其中银行信贷为40%。

1986年3月,铁道部开始实行“投入产出,以路建路”经济承包责任制(大包干),除缴纳营业税(含附加税)外,所有积累留作铁路建设基金,国家不再给铁路建设拨款,资金来源由铁道部自行解决。

其铁路建设资金来源主要有:从运营利润中提出的铁路建设资金、能交基金、以煤代油资金、银行贷款、利用外资、发行债券、地方集资和企业自筹等。

铁路“大包干”结束后,为保证铁路建设有稳定可靠的资金来源,自1991年3月1日起,国家实行征收铁路基金政策,在货运价格的基础上平均每吨公里加征0.2分。

后经5次调整,到1998年4月1日,每吨公里建设基金增加到3.3分,增长了15.5倍。总运价每吨公里增长了4.8分,建设基金占货运总价水平(7.45分/吨公里)的44.3%。

财政部数据显示,1991年3月至2013年年底,铁路建设基金累计征收额达9858.94亿元,今年(预算数:657.09亿元)其累计总额毫无疑问将突破万亿元大关。

因中国煤炭资源分布和产业布局的不平衡,运量大、运距长的煤炭运输特点决定了铁路不可替代的地位。

统计数据显示,从2001到2011年,铁路煤炭运量占铁路总货运量的比重由41.4%增长到64%,煤炭已成为铁路货运量比重最大的品种。基于此,煤炭企业也就理所当然地成为铁路建设基金的主要承担者。

比如2011年,铁路建设基金达到648亿元,其中煤炭运输铁路建设基金超过250亿元,贡献率接近40%。

《政府性基金法》

才是解决之道

如果只能用一个词来形容政府性基金的话,“模糊不清”肯定当选。

不用提政府性基金的详细收支情况,仅仅是全国政府性基金到底有多少项,至今没有一个权威的统计。

财政部公布的2012年全国政府性基金目录,仅仅包含30个项目。

2011年3月21日《人民日报》的报道称,20世纪90年代,政府性基金快速“扩容”,最多时达上百种,目前共有43项。

其中向社会征收的基金31项,包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等,其他收入来源的基金12项,包括土地出让收入、彩票公益金等。

《经济观察报》曾报道,从中央到地方,全国有近500项政府性基金,但只有约43项纳入了政府性基金预算管理。

但即使是这40多项的预算管理也是语焉不详,面貌模糊。

报道称,简简单单的几页以亿元作为单位的收入和支出预算表,对普通百姓来说无异于天书。其多种弊端中尤以财政依赖大、资金使用不透明和设立程序不规范为要。

所有这些问题的产生,其根源只有一个:政府性基金无法可依。

比如民航发展基金,其征收依据是财政部门的一个部门规章——《民航发展基金征收使用管理办法》,并没有充分的法律依据。

依据《立法法》,政府性基金属于非国有财产的征收,只有全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,或者授权国务院作出决定。

而财政部目录中的30项基金,有12项仅依据部门规章即部委的红头文件设立,仅6项基金有明确的法律依据。

无法可依,导致中国政府性基金的存废相当随意。

对此,北京大学法学院教授刘剑文曾在受访时指出,中国亟待出台一部“政府性基金法”,以立法形式全面规范政府性基金的征收、管理、使用、监督和退出。

[责任编辑:PN041]

标签:基金 刘剑文 预算表

人参与 评论

网罗天下

凤凰新闻官方微信

0
凤凰新闻 天天有料
分享到: