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专家:居住证不应有门槛 外来人口应享基本公共服务

2013年07月24日 04:24
来源:南方都市报

原标题:居住证不应有门槛外来人口应享基本公共服务

按照国务院的部署,居住证管理办法作为户籍改革的重要配套制度,有望年内出台。

南都记者日前专访长期研究中国户政问题、参与制定我国居住证管理办法的中国人民公安大学教授王太元。他认为,户籍制度是各国必备的,但我国实施了五六十年的户籍限制也不可能一下子全放开。居住证制度是中国近一二十年内解决相关社会问题的最好方法,但并不认同大城市需要设置人口上限的说法,他认为“管理不好迁入人口,只能说政府管理水平低下”。

改革户籍不公平应有时间表

全面调整诸多权利的广义的户籍改革,从来都不是公安部能承担的。改革不仅需要路线图,还需要时间表,最需要任务书。

南都:户籍改革说了多年仍没有太大进展。我们观察到,目前各地都在实行居住证,这似乎成了户籍改革的一个突破口。

王太元:媒体所说的户籍改革,要改的不是户籍本身,而是与户籍相关的各种管理制度中的诸多不合理甚至不公平。因此,这实质是指改革计划经济时期形成的社会管理模式,要求其向市场经济条件下的社会管理模式的整体转轨。

而狭义的户籍管理,是对住户人口基本信息的社会管理,它只是一种工具,本身不歧视任何人。公众深恶痛绝的诸多特权、不公平,不是户口自身造成的,而是滥用户口来分配资源、分享权益造成的。城镇化当然要把农村户口转为城市户口,但更重要是相关管理制度是否配套改革,相关制度不改革,给农民发市民户口本,肯定是换汤不换药、口惠而实不至。

南都:户籍制度改革涉及部门众多,这是不是居住证管理办法迟迟未能出台的主要原因?

王太元:广义的户籍改革,绝对需要多部门联动,因为附着在户口本上的利益是部门分管的。户籍只是表象,附着在上面的福利才是本质。

上世纪80年代末,国务院就要求公安部起草户籍改革的方案。1991年以后,公安部正式调研起草相关文件,并按程序交相关部门“会签”,却一直没有下文。全面调整诸多权利的广义的户籍改革,从来都不是公安部能承担的。

与户籍相关的诸多不合理、不公平涉及到诸多部门,因此,改革不仅需要路线图,还需要时间表,最需要任务书。这样的改革,每一方面、每个项目都需要真金白银的及时、足额投入,做起来比想起来、说起来难多了,要给主管部门、管理者时间,让子弹飞一会儿。

居住证持有者须享有城市的基本公共服务,不赋予权益的居住证和暂住证没有本质区别。这些基本公共服务的范围、标准与享有程序不明确,出台的居住证也无法全面实施。比如医疗、教育、住房等公共服务的边界必须确定,但如何确定是全国性的居住证管理办法能否及时出台的最大难点。

居住证应成实现社会公平的制度阶梯

设置门槛就把居住证搞成了特权证,是继续坚持地方保护而不是实现社会公平,就把居住证搞成了“暂住证二代”,这恐怕不是改革,而是瞎折腾。

南都:现在各地申领居住证的门槛不同,北京等地的门槛可说是很高的,您怎么看?

王太元:居住证设置申领门槛肯定不对,居住证不应该有申领门槛。

首先,设置门槛使居住证管理信息的基本职能无法实现。给居住证设申领门槛,一些人申领不成,他们的相关信息就难以及时掌握,社会管理就缺乏具体针对性。

其次,给居住证设置申领门槛不可能阻拦人口入城。不能申领居住证,人们就不到城市来了?城外的人“不撞南墙不回头”,城里的人“撞了南墙也不回头”,因为回农村更没有出路。今后二三十年里,人口会源源不断地从农村进入城镇,这既是社会发展的成果,也是社会发展的动力,任何反城市化的想法和做法,既是徒劳无功的,更是有害无益的。

居住证是保护非户籍人口权益的证件,制定和实施居住证制度,首先是要普惠非户籍人口;设置门槛就把居住证搞成了特权证,是继续坚持地方保护而不是实现社会公平,就难以实现“基本公共服务均等化”的目标,就把居住证搞成了“暂住证二代”,这恐怕不是改革,而是瞎折腾。

南都:居住证改革如何逐步实现基本公共服务均等化?

王太元:居住证不但不应该有申领门槛,还应当有个满足条件就可以申请本地户籍的法定程序。居住证是外地人、非户籍人合法转变为本地人、户籍人口的制度阶梯,也就是在中国实现迁徙自由的法治途径。

迁徙自由的实现也要有两个基本前提,一是不损害他人权益,二是不增加社会负担。入城时间越长赋予的权益越多,既是稳步实现“基本公共服务均等化”的需要,也是逐步转型为本地户籍人口的需要,更是城市非户籍常住人口生活、生产的需要。

人们的进城目的各异,但可以用三句话来概括,那就是求生存、谋发展、享幸福。求生存的任何环节都不能设置门槛;谋发展要考虑合理和公平,需要在一个相对长些的合法生存考验期逐步赋予更多权益;享幸福,是自身努力奉献社会之后的应有回报,自然是因人而异而无法由政府统一保障的,进行以居住证为核心的户籍制度变革一定要谨慎对待、从严掌握。

土地换社保不是户籍改革正确路径

用宅基地、承包地换住房和社保,是让农民生活基础、生产条件两条腿换“谋生存”一条路径,拿什么保障他们“求发展”?又拿什么来支持他们“享幸福”?

南都:一些地方的城镇化过程中,出现了要求农民用土地换社保进城的做法,您如何评价?

王太元:这种做法我在三年前就批判过,宅基地是农民的生活基础,承包地是农民的生产条件,用宅基地、承包地换住房和社保,是让农民生活基础、生产条件两条腿换“谋生存”一条路径,成百上千万农民如此进城落户,拿什么保障他们“求发展”?又拿什么来支持他们“享幸福”?国务院去年2月公布的关于户籍改革的通知,已在批评和制止这类土政策。土地换社保,肯定不是中国户籍改革的正确路径。

科学稳妥的户籍改革要点有二:一是剥离计划经济时期附着在户籍上的不公平权益,二是让非户籍常住人口享有城市的基本公共服务。前者做减法,后者做加法。假以时日,与户籍相关的不合理、不公平,自然可以消除。

南都:有人认为放开居住证或者户籍,会给大城市尤其是北上广这样的特大城市带来较大的人口压力,过大的人口压力会影响它们的发展。

王太元:世界城市化的历史证明,城市是由于人口涌入所带来的生产创造、生活消费的高涨而发展壮大的,全世界没有任何一个城市是因为人口压力大而萎缩了的。一个城市是否具有活力,最终看是否有人愿意。如果逃离北上广的人真的长期超过进入北上广的,北上广就肯定要衰落了。而管理不好迁入人口,只能说政府管理水平低下。

全世界特大城市中,北京的人口密度并不算高,与东京、巴黎等相比,北京的主要问题是主城区面积较小、人口密度高。如果上世纪八十年代末北京就控制主城区扩张而大力发展卫星城,就没有北京今日“摊煎饼”的窘况。

在问题面前,我们究竟该用变革的方式向前发展,还是用保守的方式往后退缩?任何用资源环境制约来限制城市人口的说法,我一个也不认可。

中国户籍制度变迁历程

我国现行户籍制度大体经历了自由迁徙期(新中国成立初至1958年)、严格控制期(1958年至1978年)和半开放时期(1978年至今)。改革开放以来,我国户籍制度对人口迁徙的限制逐步松动。

19 8 4年出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》提出凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所、有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准落常住户口,并发给《自理口粮户口簿》,统计为非农业人口。

19 85年出台的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》决定按程序对流动人口发给暂住证,允许暂住人口在城镇居留,标志着流动人口在非户籍地长期居住具有了合法性。

19 9 2年出台的《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,即“蓝印户口”。

2 0 0 1年出台的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》明确县级市及以下有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员可根据本人意愿办理城镇常住户口。至此农民在小城镇基本实现了迁徙自由,但农民进入大中城市自由迁徙的门槛仍然很高。

2 0 11年出台的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》叫停部分地区片面追求城镇规模城镇化速度现象,同时要求对暂不具备落户条件的农民工,要下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。

近年来,我国各省市为引进人才,纷纷推行人才“居住证”制度,但设置的学历门槛等较高。广东多个城市先后开展积分入户工作,外来务工人员积分入户核准分值达到一定值后即可申请落户。

统筹:南都记者王卫国李召

采写:南都记者王殿学杜强实习生张婧石慧王佳宁

[责任编辑:PN039] 标签:人口 居住证 服务
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