专家:集体腐败架空监督制度 已成反贪难点
2010年11月29日 09:28法制日报 】 【打印共有评论0

编者按

领导班子开会集体“分赃”,一人被处理百余人闻风而逃——湖南省耒阳矿征办贪腐窝案近期被曝光后,引起社会广泛关注,尤其引发了反腐界的深思。

有反腐一线人士坦言,此案所暴露出的集体腐败、贪腐者身边人窝藏“赃物”等问题已经成为当前反腐的重点和难点。

集体腐败频发的深层次原因在于部门中心主义的泛滥和民主制度的异变,而贪腐者身边人窝藏“赃物”现象频生的原因则是执法不力。

对于此类腐败新症、顽症,重要的不是还要制定多少监督制度,而是应对这些年的用人制度和监督制度进行深刻的反思,提高诸如社保基金之类财产管理的透明度,并使日常的监督制度真正地运作起来。

□视点关注

本报记者杜晓

本报实习生郑小琼

一个令人震惊的集体腐败活样本近日被披露在公众眼前:湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室,因集体贪腐曝光而被网友称为“史上最肥科级单位”。

据了解,在这个小小的科级事业单位里,770多名干部职工中竟有超过百人涉嫌贪污受贿、有55人被立案调查。从主任罗煦龙到8名副主任以及下属各站点的站长、班长,各层级干部几乎“全军覆没”。

近年来,集体腐败案件的多发已经引起各界人士的深入思考,人们有理由去追问:是什么原因,让如此多的人陷入了腐败的泥潭?在追查和防范集体腐败时,又如何打破法不责众的惯例?

集体腐败案特别是“前腐后继”现象时有发生,不仅表明该领域权力制约机制的严重缺失,而且还意味着该领域内腐败机制的形成

湖南省耒阳市矿征办腐败窝案涉案人数众多,但与一些重大群体腐败案件相比,还是“颇有不如”。

“从上世纪90年代以来,群体腐败现象令人惊叹。”中央党校教授林喆告诉《法制日报》记者。

据林喆介绍,近年来的重大集体腐败案件包括:

2000年厦门远华特大走私案:首批25起案件一审公开审判,14人被判处死刑,其中有4名是厅级干部;有12人被判处无期徒刑,其中有2人是厅级干部;其余58人分别被判处有期徒刑。

2006年湖南省郴州市腐败窝案:市委书记、市纪委书记、市委宣传部部长、市国土矿管局党组书记及20多名民营企业家相继被查,该案波及当地党政干部、商界人士158人。

2006年上海市社保案:涉及上海市委书记陈良宇、社保局局长、宝山区区长、国企董事长等政界、商界几十人。

“在群体性的牟利活动中,看起来公权力的运作不是单纯为个人牟利,但是事实上,在群体联合作案的情况下,群体获得的利益最后总是能分摊到其中每一位个体成员身上,个体因在组织中发挥的作用而最终分享到组织‘赢利’的一汤半勺。就在散兵状态中作案的个体而言,虽然他没有加入团伙或依靠集体的力量,而只是单枪匹马地悄悄在某一领域获利,但他却因整个群体腐败所烘托的风气而获得了一种安全作案的环境,他可能并未卷入某一案件之中,却很可能在清查这一案件时被牵连出。所谓‘拔出萝卜带出泥’。”林喆说。

林喆认为,“泥”的不断出现,特别是“前腐后继”现象多发,造成某个地区或部门腐败现象“颇为严重”的视觉,这不仅表明该领域权力制约机制的严重缺失,而且还意味着该领域内腐败机制的形成。

“集体腐败比个人腐败具有更大的破坏性。对一个政权来说,百姓的信任是和谐发展的基础,而腐败是一种无形且能量极大的内蚀力、破坏力。与个人腐败相比,集体腐败会造成更大的经济损失,腐蚀更多的党政官员,更重要的是会产生更严重的政治腐蚀性,使得一些地方政府和官员丧失人民群众的信任,损害党和政府的威信。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任过勇说。

集体腐败是既有一把手撑腰、班子成员合谋,又有下面的人配合,在一定组织的权力参与下完成的,其利益的获取是以损害公共利益为代价的

究竟什么才是集体腐败?

根据全国人大常委会委员、中纪委原副书记刘锡荣的表述,集体腐败的特征是从上到下、从领导干部到下面的办事员,人人都有份,数量很大。还有专家认为,集体腐败的行为往往是在一定组织的权力参与下完成的。

“集体腐败的主体,是为基本一致的政治、经济或其他利益冲动所驱使而自然联合起来执掌公权力的群体,并且他们的利益获取是以损害公共利益为代价的。”中国人民大学教授毛昭晖认为。

一位纪委系统的有关负责人告诉《法制日报》记者,“集体腐败”作为一个习惯性的大众用语,虽然目前还没有理论上的明确界定,也没有正式出现在法律文本中,但在现实生活中可以看到,诸多“以集体的名义”进行的违纪、腐败行为已屡见不鲜。私设“小金库”、集体私分滥发是最常见的一种。此外,还有集体侵占,如国家审计部门连年披露那么多的单位动辄几百万元、上千万元的违纪金额;集体挥霍浪费,典型的是公费旅游;集体贿赂,专列项目资金用于跑关系、联络感情;集体违背政纪,为了局部和短期发展,变通土地政策、阳奉阴违地对待环保政策,等等。   

“值得注意的是,目前国家财政资金分配中从上到下的集体分肥、以集体研究为掩护的买官卖官等正成为腐败的新变种。”这位负责人说。

有纪委系统人士认为,对集体腐败现象,也可归纳出若干特征或属性:

“组织性”,一般由一级组织作出决定,或经过代表组织权力的“一把手”默认、暗示,也就是说,是在一定组织的权力参与下完成的。

“整体性”,所有参与者在共同意志的支配下形成一个整体,既有一把手撑腰、班子成员合谋,又有下面的人配合,上下其手,整体协作。

“公共性”,腐败的主体是执掌公权力的群体,其利益的获取则以损害公共利益为代价,是对公共利益的转移和切换。

反腐实践表明,集体腐败现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。在各种权力的层层袒护下,已有的任何监督制度都难以发挥作用

那么,是什么为集体腐败营造了“良机”?不少人认为,其中缘由在于“利益均沾”和“法不责众”。此外,由于集体腐败所涉及的人员往往很复杂,处理起来阻力重重,不少业内人士将其形容为“高高举起、轻轻放下”。

在国家级贫困市河南省信阳市发生的“史上最牛别墅事件”就说明了这点——11套处级豪华别墅所占土地是信阳市国土储备中心在2004年花3000万元巨资收购的,原本计划拍卖。但土地被信阳市国土资源局的领导看上,取消了拍卖,而用于建设局处级领导别墅群。并且在分配给领导时,仅收取建筑成本费每套20万元,而当前实际价值约200万元。

信阳市纪委、监察局对这一起典型的集体腐败事件的处理是这样的:责令11名干部停办手续、补齐房款、相关领导写深刻检查,最严重的处罚是给予其中一人警告处分。

“‘利益均沾’和‘法不责众’,在一定程度上揭示了集体腐败的发生规律,但还没有深刻触及问题的实质。”一位纪委系统的负责人说,更深刻的原因在于,要从组织意义上认识集体腐败。

“从组织腐败的意义上来看,造成集体腐败的首要原因是‘部门中心主义’的泛滥。部门成为小团体操纵的部门,单位成为小集体主宰的单位。在一些部门单位看来,国家利益已经置换为小团体利益和个人私利。而且在不同部门之间,形成了一种实际的权能差异和利益差异。在部门‘寡头化’的体制下,公共组织权力被直接用来滋养该组织中的成员,使公共组织成了体制内利益非法输送的载体。因此可以说,部门‘寡头化’是集体腐败的最大源头。”这位负责人说。

这位负责人所分析的另一原因是民主机制的变异。“‘集体决定’这一体现民主集中制的党纪要求,成为一些组织集体违法乱纪的通道。在一些组织的‘集体决定’中,决策过程中的讨论、批评、冲突、民主机制消失了,民主成了满足小团体利益偏好和嗜好并确保‘行动一致’的工具”。

正是由于造成集体腐败的原因异常深刻而复杂,业内人士呼吁动用刑法打击集体腐败。

“目前中国有一种犯罪是不受法律约束的,且明目张胆,那就是集体腐败,在修正刑法时,应将其纳入刑律。”刘锡荣说。

但林喆对此持有不同意见。

“现实中,对于‘法人犯罪’的惩治往往以对法定代表人的处罚为结果,由于法律上的惩治最终总是落实到具体的个体,实践中司法机关在审理集体腐败案件时,并不是将群体作为犯罪主体来对待,而是分别审理其中所聚合的不同案件或根据团伙案中每个个体起的作用进行处罚。正因为这样,欲将集体腐败提升为法律概念或纳入刑法,在实践中很难操作。”林喆说。

林喆认为,要真正有效治理集体腐败现象,不在于是否将其写入刑法,而在于要将问责制度落实到底,对于腐败现象一查到底。“反腐实践表明,集体腐败现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。在各种权力的层层袒护下,已有的任何监督制度都难以发挥作用。于是,尽管个人品质不好或有种种腐败迹象的显露,尽管有群众的不断举报或许多恶行劣迹甚至已成为社会的公开秘密,其传闻在民间不胫而走,也无济于事,此时即便存在着各种监督制度,也显得乏力”。

“集体腐败现象还暴露出我们某些管理制度本身的漏洞、用人制度的缺陷和日常监督制度的乏力。所以现在更为重要的不是还要制定多少监督制度,而是应对这些年的用人制度和监督制度进行深刻的反思,提高诸如社保基金之类财产管理的透明度,并使日常的监督制度真正地运作起来。”林喆说。

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作者:杜晓 编辑:黄镰锋
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