“漂在机关”的借调群体

借调的单位人手不够用，就从下面单位借调人员。借入随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事

在乡镇乃至中央的许多机关里，生存着一个特殊的群体——借调干部。他们是从各个单位被“借”到上级机关工作的。“借调”，顾名思义，就是:你还是原单位的人，你的行政关系还在原单位，你还得到原单位领工资。机关先把你借来使用，有了机会再正式把你调过来，但这种机会往往少得可怜。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，颇具中国特色。

如果从时间上进行追溯，中国古代官场上就存在借调现象。在1949年新中国成立之前，党中央就从各个解放区借调干部到延安工作。比如八年抗战时期的1944年，为了迎接中外记者延安访问团，周恩来与负责具体接待领导工作的杨尚昆，就从各个机关借调了一批优秀干部和翻译人员。新中国成立后到“文革”，中国迎来了社会主义改造与社会主义大建设，借调干部在各个地方都普遍存在，后来关于借调的一些规则也在这一时期开始形成，不过，都没有具体的文件，只是一些约定俗成的规定。

在1980年代，借调成为向上级机关流动的一种重要方式，能够被借调是一件很光荣的事，许多企业事业单位的工作人员，正是通过借调从而使命运发生根本转折，走上从政之路，比如王岐山。1980年代，“借调干部”作为一个专门的名称，流行一时，在很多的文学作品中都有反映。进入1990年代，特别是1993年10月，中国开始推行公务员制度以来，借调又进入到一个新阶段。人们对借调这个群体的关注也在发生着细微的变化。而制度变迁背后借调人员的命运流转，也随之发生变化。

借调是人浮于事的表现，是干部管理体制中的一个“怪胎”。为什么这么说呢？借调的单位有事情，人手不够用，就从下面单位借调人员，不管人家下面单位的工作怎么开展，人手是不是够用。下面的单位只好也采用借调的方式来填补空缺，或者招聘临时工。一层一层如此循环下去，借调现象就会变得无穷无尽，真是“天长地久有时尽，‘借调’绵绵无绝期”。

在编制面前，可以说被借调者与原单位都是“弱势者”:借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资。同样，被借调人员累死累活，不仅在借调单位没有工资，也不能得到编制。在中国的组织人事制度中，编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果。据我了解，在国外是根本不存在干部借调这种现象的，所以干部借调现象带有极强的中国特色。

虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规。但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用。虽然各地出台了一些相关举措，加强对借调人员的管理，比如今年以来，广西贺州市八步区针对该区借调人员过多、借调程序不规范等问题，通过“管、治、建、疏、训”五招，严格控制机关事业单位随意借调工作人员，进一步规范了干部借调管理工作。但是借调随意性仍然较大，借入的随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事。

相对来说，挂职、轮岗、交流这几种干部任用方式都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种:调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。在我看来，借调也不可能像挂职、轮岗、交流一样合法化，因为借调现象本身就是一个“怪胎”。

(作者汪玉凯为国家行政学院公共管理教研部教授)

作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式

机关里的借调干部是一个特殊群体。不过，我对这个特殊群体之特殊性的认知，并不是基于其处于如何弱势的地位或者强势地位，而是指其存在自有合理性，其所处的地位与非借调群体不一样，尤其是现行制度中很少有借调的专门规定，从公务员制度来看，借调处于正规的交流制度之外，属于一种特殊的交流形式。

借调的存在理由:弥补现行制度下存在的间隙

借调现象广泛存在于机关之间，这本身说明现行制度下存在一定的间隙，需要以借调的方式来加以弥补。这样分析，倒不是要专门强调所谓“存在的就是合理的”，而只是想确认借调这种现象虽未得到法律规范的支撑，却依然能够广泛地发挥其效应，这种现象本身就值得从法政策学的角度进行审视。而从法政策的角度探寻解决途径，就有必要探讨借调的存在理由或曰产生借调的原因。

导致借调产生的原因有很多，诸如因机关工作增多而产生的借调，由于机关人才短缺而产生的借调，由于机关编制限制而产生的借调，由于借调决策人员或者被借调人员自身发展需要而产生的借调，或者由于前述数项共同作用的结果而产生的借调，等等。无论是哪种理由促成的借调，在最初几乎都有三方面的“合谋”:其一，对于借调单位来说，既不用给被借调人员发工资和福利，或者只需承担与正式员工相比较少的工资和福利，又无需承担培养责任(或者较少承担这方面责任)，很是实惠；其二，对于被借调单位来说，虽然需要调整人手接替相应岗位，有时甚至还需招用临时人员来完成相关工作，因而往往难免存在几分不便。但是，通过派出人员，或者因此招用临时人员，不仅可以实现“流水不腐”、激发人才活力的目标，而且还可以做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；其三，对于借调决策人员来说，可以在编制限额内完成相关任务，在这种非正式的人才流动过程中实现领导艺术的提升，实现人才交流的最大效应，且避免了诸多被动。而对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。于是，让自己踏上这一阶梯，期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新思考和规划自己的人生，意义当然深远而重大。

在这些合力的作用下，不仅机关对借调乐此不疲，而且被借调者往往也是喜出望外，期盼由此而拉开新的人生序幕。在没有获得被借调机会的人看来，“被借调了”本身就是一种憧憬，是一种令人羡慕、向往的晋升捷径，为获得这种机会，有些人会不惜多方“疏通关系”；对于已经获得了这种机会的人来说，则要进一步拓展视野，转换观念，拼命工作，以换取借调单位领导的肯定或者欣赏，使得未来本不怎么确切的去留问题变得更具有正面发展的稳定性或者确切性，为着重要机遇的到来而尽力拼搏。

借调的尴尬处境:正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免

但是，作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免产生诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式。由于借调的这种非正式性，在某些情况下借调也可能导致对相关权益甚至对既有秩序和法律规范的侵害。