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居有其屋:中国住房权问题的历史考察

2013年11月27日 20:38
来源:凤凰网历史 作者:张群

本文摘自:《居有其屋——中国住房权问题的历史考察》中国社会科学院研究生院法理学2008届博士学位论文,作者:张群

住宅福利制度的建立与弊端

解放以后,军队的住房问题通过“包干”的办法,发动部队自建营房得到了解决,城市干部、职工的住房问题则以供给制为特色的住宅福利制度作为主要解决模式。

住宅福利制度奠基于解放前夕接收的公共房产。根据《中共中央关于城市中公共房产问题的决定》(1948年12月20日)的规定:第一,所有党、政、军、民各系统的工作人员除其家庭原在本城市并有充足理由经本机关负责首长批准者外,都集中住寄宿舍;第二,所有公共机关和个人被允许居住公共房屋及以公共房屋办公者,均须付必要的房租。前一条演化为住宅的实物分配,所有公职人员的住宅由国家提供。后一条演化为公房低租金;这也就意味着住房的产权归国家所有,不过低租金制度有一个形成的过程。

解放初,根据政务院《关于进一步整理城市地方财政的决定》(1951年3月31日)的规定:“公房一律收租,以便用房租收入来保护现有建筑并发展新的建筑”,当时租金占职工家庭收入的6—8%,是比较合理的,促进了住房的维护。1955年,对干部实行工资制。可能考虑到工资水平较低,工资构成中没有包括房屋租金,对国家机关工作人员住用公房的租金做了新的规定,一般降到只占工资收入的2—3%。后来,低租金范围又扩大到所有城市房屋。在八届三中全会上,周恩来曾建议适当提高公房租金标准(8%),未果。

1957年,国务院发布关于职工生活的规定,明确指出要为无房职工建设住宅,并规定了资金来源和管理、分配和调整原则。“中央各部门和各省、自治区、直辖市人民委员会在根据国家核定的基本建设计划分配基本建设投资的时候,应该适当地注意建筑住宅的投资,逐年为缺房的职工增建一部分住宅。企业中历年积存下来的奖励基金和今后每年提取的奖励基金,都可以拨出一部分用来建筑职工住宅。”这被认为是职工住宅福利制度正式建立的标志。其核心内容就是现在所说的“住房产权公有、实物分配、低租金使用”。

住宅福利制度其实是超越我国国情的。据不完全统计,从解放到1956年底,修建了职工住宅8100多万平米(建筑面积),投资总额44亿元。第一个五年计划的前四年修建了6515万平米,投资36亿4400万,占基本建设投资总额的9。3%。应该说住宅供应还是比较多的。但是住宅依然紧张。根据国家统计局的统计,1956年9月,全国99个城市,职工要求解决住宅问题的有110万户,加上到1956年底截至新增加的缺房职工,估计有250万人左右,若按照五年计划前四年职工住宅平均造价57元每平米计算,要投资28亿5千万。这些钱相当于1956年工业建设投资的44%。“国家如果拿出这样多的钱来修建职工住宅,就势必挤掉工业化,挤掉社会主义建设,这样做是不符合全国人民最高利益的。”

为增加工业发展资金,以及对建筑业性质的片面认识(消费行业),国家一再压低住宅建筑预算,降低住宅标准。“文化大革命”中,城市住宅标准设计每户建筑面积从1959、1960年的五十多平米降为三十多平米,每平米的造价从一百元降低为三十多元。大庆出现“干打垒”住宅,建住宅不用砖瓦木材。这一政策的本意之一也是要从我国的经济条件及广大人民群众的生活水平出发,本着少花钱多办事的精神,修建更多的经济适用住宅,解决更多人的住宅问题。但在实践中,出现了许多随意提高建筑标准、广建楼堂馆所的现象,影响了一般住宅的建设。比如在今天都还称得上相当奢华的北京西郊招待所(今友谊宾馆)、北京市委大楼(位于崇文区台基厂,1955年设计,1956年完成,全部建筑面积2。3万平方米,平均造价160元/平米)、景山后街的两栋机关宿舍大楼,其建设和竣工时间都是在百废待兴、勤俭建国的1950年代。在住房极为紧张的重庆、哈尔滨、广州等城市中,书记院、高干楼如雨后春笋。正如刘少奇所说:“世界上最不公平最不合理的事,也莫过于此!”

新建住宅因配套工程跟不上而长期空闲的例子也举不胜举。比如北京,在解放后的7年中“建造了700多万平米的住宅,可容纳70万居民,相当于一个中型城市,可是都盖得七零八落,很少考虑到居民的生活福利,全市至今还没有一个比较完整的街坊(即包括公用服务设施、学校、托儿所、商业机构、绿化等在内的住宅区)。”后来曾有专家不无讽刺的说:“如果旧上海的房地产商干这样的蠢事,不知有多少人会破产跳黄浦。”

为减轻住宅压力,着力减少城市人口,政府为此采取了下放知识青年去农村、限制农民进城务工的政策。比较惯常的方式还有将职工家属下放农村,使夫妻分居合法化:“可以不来城市的职工家属,鼓励其留在农村;不需要住在城市的职工家属,可以动员其回乡生产,减轻城市人口的压力。对于家属不住在本市的职工,可规定适当的休假制度,让其回家团聚。”对一些合理的住宅要求不能理解甚至视为落后:“有些职工要结婚,要接家属,申请不到房子就大吵大闹,说是政府不顾全自己的困难,有的夫妻不在一个城市住,两三年不见面,就大闹情绪,说是无情的银河,把他们隔绝了。”③在这一制度下,所有人(实际限于公职人员或者俗语所说的“国家户口”)的住房都由国家分派,个人不须承担责任,也无法承担责任。有些在旧社会依靠个人稿费生活的著名作家、学者,在解放后却不能依靠自己解决住宅问题,全家数口蜗居于弹丸之地。

另一方面,听命于政府,甚至和政府耍赖,就可能享受到更多的利益,使民众形成不正确的消费观念。1957年,中央政府的官员就曾指出:“一部分职工脱离国家当前的经济状况要求过多的照顾,助长了一切由国家包下来的依赖思想,对于如何发扬艰苦奋斗的传统,互相友爱,依靠集体力量克服生活上的困难就很少想到。”

[责任编辑:高飏] 标签:住宅福利 制度 包干 住房权
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