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农村宅基地使用权制度嬗变的历史考察

2013年11月27日 19:51
来源:中国土地科学 作者:喻文莉

本文摘自:《中国土地科学》第23卷第8期,作者:喻文莉,原题:《农村宅基地使用权制度嬗变的历史考察》

宅基地使用权制度的源起及其嬗变

土地改革阶段:土地农民所有

新中国成立初期,旨在彻底废除土地私有制和解放农村生产力的新中国土地改革运动随着1950年《土地改革法》的正式颁布拉开序幕。通过土地改革,农民取得了完整的土地所有权。这一时期土地产权的自由流动没有任何制度性障碍。1950年到1951年间,全国范围内的农户几乎都领取了以户为单位发放的土地房产所有证。鉴于这一时期农民对土地享有完全所有权,国家仅向农民颁发土地房产所有证,并没有出台相应的法律法规来协调土地与房屋的关系。尽管如此,基于土地吸附原则,仍然可以确认房屋所有权与土地所有权的主体具有同一性,土地使用证和房产证两证合一即为明证。

土地改革是一次自上而下的政治变迁,它从根本上结束了中国农村延续千年的封建土地私有制度,真正实现了历代农民“耕者有其田,居者有其屋”的梦想。通过土地改革确立的农民宅基地权利具有如下特点:(1)以农民个人为单位平均分配,以户为单位发放土地房产所有证;(2)实行宅基地无偿取得制度。

农村合作化阶段:农地集体所有,宅基地农民所有

1952年全国土地改革基本完成以后,轰轰烈烈的农业合作化运动正式启动。在农业合作化过程中,互助组联合了农民的生产活动,初级社归并了农民的主要生产资料,高级社则取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权,土地集体所有制正式取代了土地私有制。但是,高级合作社并没有改变农民对宅基地以及房屋享有所有权的利益格局。

人民公社阶段:宅基地使用权诞生高级农业生产合作社成立不久便普遍升级为政社合一的人民公社,之后国家在公社一级建立财政和农业银行机构,全额提取农业剩余,农业成为重工业所需原料和资金积累的来源。然而,另一个问题随之而来,即如何能够使农业持续不断地为工业发展提供支撑?在当时特定的时空背景下能够给出的最好答案只能是:永远把农民固定在土地上从事农业生产活动。

新中国成立初期,城乡之间人口是可以自由流动的,但工农业产品的剪刀差驱使大量的农村劳动力涌入城市。于是,国家先后出台了一系列政策法规控制人口的迁徙与流动。1958年1月,国家颁布了《户口登记条例》。该条例首次将控制人口迁移的功能引入户籍管理,农民成为户籍制度最主要的控制对象。严密的户籍制度在城乡之间筑起了一道厚重的藩篱,阻断了农业人口向非农领域转移和向城市迁移的通道,从此中国步入了一个漫长的城乡二元分割体制时期。这一制度造成的直接结果是合作社社员对土地的严重依附和谋生手段的单一性。

为了将农民牢牢束缚和固定在土地上,国家对农民最重要的生活资料———宅基地推行了无偿、无期限和严格限制流转的制度,消灭其商品属性。作为对当时户籍制度改革的呼应,1962年中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《人民公社60条》),将原属各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,连同其他生产资料全部无偿收归公社所有。草案同时规定土地包括自留地、自留山、宅基地等,一般不准出租或买卖。《人民公社60条》的出台标志着农村土地私有制的最后一块领地———宅基地私有权退出历史舞台,完整的农村土地集体所有权制度最终得以建立,具有身份属性的成员权同时得以确立。应当指出的是,在农民失去土地以后,国家并未在农村建立社会保障制度,因此成员权就不可避免地打上了福利属性的烙印。

1963年中央下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》(简称《通知》),第一次使用了“宅基地使用权”的概念,并就宅基地相关问题作出了比较详细的规定,明确了农民对宅基地只有使用权而没有所有权,构筑起宅基地使用权制度的基本框架。《通知》严格限制宅基地的流转,但规定宅基地使用权可随房屋出卖而转移给新房主;关于宅基地的申请,《通知》规定实行无偿取得,以户为申请单位,以经社员大会讨论同意为必经程序;必须占有耕地时,应报县人民委员会批准。

上述一系列规范性文件构筑了中国宅基地使用权制度的基本框架,宅基地使用权制度至此诞生。

改革开放阶段:宅基地使用权制度的发展

改革开放后,农民生活水平的提高引发了对居住环境改善的需求,这一需求导致因扩建、新建住房而产生的宅基地面积无序扩张的趋势,给耕地保护带来了较大压力。在这一社会背景下,土地资源保护的立法显得异常迫切。因此,这一时期的宅基地立法重点是强化土地规划,保护土地资源。

(1)关于加强农村宅基地和建房管理的规定

1981年国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》,要求农村建房用地必须统一规划、合理布局、节约用地。1982年国务院又发布了《村镇建房用地管理条例》(简称《条例》)。该条例首次对宅基地面积作出了限制性规定,并要求村镇建房应当在村镇规划的统一指导下,有计划地进行;审批村镇建房用地,以村镇规划和用地标准为基本依据;社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用。《条例》还从制度层面杜绝了出卖、出租房屋后再申请宅基地的现象。这些规定对其后的国家和地方立法产生了深远影响。1986年制定的《土地管理法》第38条第2款规定“农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。”1995年原国家土地管理局顺应社会形势的变更,出台了《确定土地所有权和使用权的若干规定》,规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。”至此土地闲置便成为宅基地使用权消灭的原因。

[责任编辑:高飏] 标签:农村 宅基地 使用权 历史
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