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中国城镇住房制度变迁中政府行为目标的逻辑演进

2013年11月27日 19:39
来源:凤凰网历史 作者:张丽凤

住房福利制度阶段的中央政府行为目标分析

总体行为目标-实行计划经济体制,建立社会主义公有制

新中国成立后,在学习马克思、列宁主义和借鉴前苏联经验的基础上,在国际国内环境的制约下,政府的总体目标是实行计划经济体制,建立社会主义公有制。由于住房是经济体制的一个重要组成部分,所以当时中国实行住房福利制度也是为了实现这一总体目标。

计划经济的理论渊源可以追溯到马克思主义的创立时代。马克思、恩格斯在批评资本主义制度的基础上,对计划经济作了科学分析和预见性的阐述。马克思指出:“由自由平等的生产者所构成的社会基础,这些生产者将按照共同的计划,自愿地从事劳动。”恩格斯认为:“无产阶级将取得社会权力,并且利用这个权力把脱离资产阶级掌握的社会化生产资料变成公共财产。通过这个行动,无产阶级…从此按照预定计划进行社会生产就成为可能的了。”③列宁坚持并发展了马克思、恩格斯的计划经济思想,他明确提出了“计划经济”的概念,在资本主义比较薄弱的环节(俄国)取得“十月革命”胜利后,开始建立计划经济体制并根据初期经验发展了计划经济理论。按照马克思经典的计划体制模型,计划经济主要由生产资料公有制、集中的计划经济和按劳分配的分配方式三个部分组成。在计划经济体制下,公有制是社会主义唯一的所有制形式。作为一个社会一定时期关于资源占有方式与资源配置方式的系统化制度安排,计划经济体制最核心的制度安排是生产资料国家所有制,以指令性计划为经济资源配置的基本手段。

在实行计划经济体制,建立社会主义公有制的总体目标下,当时中国实行的是全能型政府行为模式,即政府几乎垄断了整个社会的财产所有权,整个社会资源的生产、分配、消费都依赖于政府的计划,政府就像一个“大管家”,是整个社会的主导者和管理者,在这个由计划所组成的庞大机器中,个人则成为一颗颗“螺丝钉”。

从1949年到1955年,是社会主义制度的建设时期,在这一时期高度集中的政治体制和计划经济体制建立起来。为了实行计划经济体制,建立社会主义公有制的总体目标,中央政府通过没收和接管城市中属于国民党政府和军队、官僚资产阶级、战争罪犯、罪大恶极的反革命分子等的房产,以及外国垄断资本在华的房产,变为国家所有;在1956年~1977年之间的20多年,社会主义公有住房制度得到了进一步巩固。随着城市化的发展和人口的增加,住房短缺问题在中国城市日益突出。一些房东在房屋出租市场中参与投机活动。因此,在住房私有和社会主义制度之间形成了紧张关系。伴随着工商业的社会主义改造,从1956年到1965年国家也开始实行私房的国有化改造。国家从私人拥有者手中买下住房的所有权,然后再将之出租。这一时期,政府出台了一系列的对私房改造的政策性文件,如1961年《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造问题的报告》;1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》及1965年《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》等。通过这些政策,大约有1亿平方米的私有住房通过这种方式被“社会主义化”(张元端、张跃庆,1992)。与此同时,私人企业所拥有的城市土地同样也被赎买,实行了国有化。除此之外,由国家投资新建大量住房,这样逐步建立起城市住房,主要由国家所有,通过行政手段以实物形式分配给个人,体现福利制的住房分配模式。

具体行为目标

保持政权稳定,体现社会主义优越性

在资本主义阵营的压力下如何保持社会主义政权的稳定和巩固并争取在意识形态斗争中取得胜利是当时中央政府的一个首要行为目标,这是行为主体经济人假设的必然结果,对于理性的当权统治者而言,最大限度的维护和加强其统治地位当然是最终的目标,其他的目标是服从和服务于这个最终目标的。因为在当时只有维护中国共产党的统治地位,中国才能长期生存和发展。

由这种政治利益最大化目标派生出来的是一种权利垄断的全能型政府,这种政府行为模式决定了政府的经济功能是全方位的,既进入公益性领域,又进入赢利性和非赢利性领域;既进入垄断性行业,又进入竞争性行业,所以无论是公共物品,还是私人物品,都由政府提供。所以,中国住房实行的是由国家统包统分的福利住房制度,在福利住房制度下,住房是一种福利品,而不是商品,它不能进入市场,不允许买卖,只能由国家统一投资建设和无偿分配。这种模式否定了旧社会由阶级地位或经济状况引出的住房所有权的差别,因而被誉之为反映社会主义制度优越性的、公平的分配方式,并且在实行计划经济体制的总体目标下,不断被强化,一直延续至今。

降低生活成本、增加工业积累,实行赶超西方发达国家的发展战略

因为新中国建立之初,面临的是极其贫困的国内条件和非常险恶的国际环境,这种状况使中国共产党的领导人明确地意识到,能否迅速恢复和发展经济,是关系国家和政权生死存亡的头等大事。所以当时中央政府追求的低成本、高积累的快速经济增长目标是嵌入于当时社会环境中的一个重要目标,其体现在新中国建立之初,便确立了以优先发展重工业为目标的赶超西方发达国家的发展战略。为此,一方面需要动用国家的力量,尽力压低各种要素价格,以降低重工业资本形成的门槛。各种要素价格中,人工成本占有很大的比例,所以实行低工资制可以降低生产成本,但低工资的同时要求福利分房;另一方面,政府需借助计划与行政命令配置资源,以确保稀缺资源能够首先满足重工业部门的发展需要。中国的计划经济体制由此形成。从中央政府的偏好序来考虑,在某个时期内,迅速工业化的指导思想要求优先发展生产资料的生产,结果生产生产资料的部门就最可能受到计划控制,最可能多投入人力、物力和财力。同样,如果战争和国家安全的考虑在某个时期占居主导地位,就像我国20世纪60年代的“备战备荒”时期那样,军事工业和国防工业就首先被列入中央政府计划的集中控制。

在计划经济体制下,一部分本应用于消费(包括住房消费)的资金被集中起来用于国家建设,致使劳动力的价格长期低于其价值,工资只是以货币形式对劳动力再生产费用的部分补偿,其余代之以相对低水平的实物配给,住房分配亦在其中。因此,这一时期的住房分配制度具有“低工资、低租金加补贴、实物配给制”的特征,并可以进一步表述为:在低工资的基础上,由国家建公房(或购房),通过行政分配的方法租给职工居住,收取低房租,租金不足以维护保养住房的部分及北方的暖气费等由国家补贴(包宗化,1998)。

中国推行的优先发展重工业的赶超战略目标,与中国当时的资源票赋存在着尖锐的矛盾,为了克服这种矛盾,保证重工业的优先发展,需要一种不同于市场机制的宏观环境,使资源有利于重工业的发展,而忽视社会公共利益的发展。这些政策目标在国家对住房投资的比重方面就是明证。当时,城镇的住房建设实行中央与地方两级管理,住房建设资金相应由中央与地方两级财政负担,但是一直未设专项资金,而是作为一种非生产性投资,附列在基本建设投资之中。由于没有专门的资金渠道,在强调“先生产后生活”的年代,住房建设资金被不断挤占,住房建设投资占基本建设投资的比重长期呈下降趋势。
 

[责任编辑:高飏] 标签:城镇 住房 政府行为 目标
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