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传统城镇住房保障制度的特征

2013年11月27日 19:26
来源:凤凰网历史 作者:郭玉坤

本文摘自:《中国城镇住房保障制度研究西南财经大学经济学2006届博士学位论文,作者:郭玉坤

传统城镇住房保障制度的特征

中国原有的城镇住房保障制度是随着计划经济体制的确立而逐步形成的。其最基本的特征是计划型的、统包统分的实物福利性住房保障制度。这个基本特征具体体现在住房的投资建设、分配、经营、管理等诸环节中。

(一)住房投资建设的全面公共性

计划经济时期,在观念和制度上把住房视为最基本的、应由政府予以无偿分配的生活资料。以发展公有住房为出发点,住房建设由政府和企事业单位统一投资建造,纳入固定资产投资范畴。投资基金来源于政府财政拨款和企事业单位的部分福利基金,投资形成的住房固定资产归公共所有,即为公有住房。职工个人丝毫不承担住房建设投资的责任,分配所得的住房则享有无限期的租赁使用权。由于实行低房租政策,所收得的租金仅能用于房屋维修甚至连维修基金都要补贴。因此,这种投资纯粹是一种财政性的支出,不存在任何收益。住房投资的公共性实际上包涵着福利性特征。

建国40年来,国家财政每年拨出巨额住房建设投资,建造大量公房。从1978年起,企事业单位和地方政府又开始大量自筹资金建造公有住房。这些住房全部都按福利制分配给职工使用,只收取很低的象征性房租。

(二)住房分配的实物福利性

公有住房的实物福利分配是我国原有城镇住房保障制度的核心内容。与计划经济体制相适应,当时在指导思想上否定住房的商品性,将其作为福利品看待。由于政府实行“高福利、低工资、广就业”的政策,工资中不包含(或很少包含)住房消费在内,住房消费成为职工福利中的重要组成部分。因此,建成的公有住房普遍采用了实物福利分配形式。住房分配的依据大多是职级高低、工龄长短和家庭人口的多少,基本上是平均主义的分配办法。分配以后的住房,房产权仍属于政府和企事业单位公共所有,但职工家庭获得了无限期的住房使用权。公有住房名义上属租赁性质,但由于实行低租金政策,职工实际上是享受了很高的住房福利待遇。

由于住房供给严重不足,机关和企事业单位的职工根据上述条件排队轮候分配,由此形成“等、靠、要”的住房消费观念。一个人只要进了全民单位,就相当于进了“住房保障箱”,单位总要解决其住房,大家都熬年头,等着吃国家、企业的“大锅饭”。

(三)住房经营的非营利性

中国绝大部分消费品一直都是通过市场供应的,即使是定量供应的粮、油食品,也要照价付钱。惟有住房,虽然是人们最基本的消费品之一,却基本上没有通过市场买卖,不实行商品化生产经营,资金运作是单一方向的,只有投资,没有资金的回收(见图4-1)。这种机制使得住房投资方面缺乏经济上的直接动力,又由于住房作为一种实物福利是无偿分配使用,因此消费者需求不受支付能力的约束,生产与消费之间缺乏内在的联系和平衡能力,整个经济运行关系是靠计划进行协调的。在当时按照社会主义商品经济的要求对经济体制进行改革的过程中,住房产品和住房产业的非商品特性显得与整个社会经济形势格格不入。

而在市场经济条件下,住房资金在住宅产业中是往复循环的,有投入,有产出,这种机制使得投资效益成为了住房经济的动力。在这种机制下,住房分配是借助于商品交换的,因此消费者需求是受到了约束的,生产与消费之间的平衡与协调机制靠自身的循环来完成(见图4-2)。

世界各国的住房投资一般都是两个基本来源:一是住房需求者个人投资建房,自己居住;二是住房生产企业用其经营资本投资建房,然后作为住房商品出售,收回投资,同时赚取经营利润。而中国的住房建设却以国家投资为主体,特别是在大、中城市,几乎全部是由国家投资兴建。到目前为止,在城镇中完全靠个人盖住房的是极少的。1978年以前,建房投资主要来自国家财政拨款,1979年以后,虽然国家财政仍然有大量建房投资,但企业和行政事业单位也用大量自筹资金建房。单位自筹资金虽然不是直接来自财政拨款,但也属于国有资产的范围。所以,中国住房建设的特点是国家基本上包揽了全部建房投资。

在国外,住房维修费用是由住户负担的,如果是自有住房,由住户直接支付维修费用;如果是租用住房,则租赁者缴纳足额的房租,出租人(即是房产权所有者)再从房租中提取一部分资金,用于支付维修费用。而中国居民缴纳的房租极低(1978年每平方米居住面积平均月租金仅为0.13元),远远低于市场租金,实际上所缴纳的房租不能抵偿房屋维修和管理成本。在这种情况下,国家还必须拿出大量的资金,用于补贴住房维修和管理的开支。居住者不负担维修费用,这在世界上是比较少见的。当时,每年国家用于补贴住房维修和管理的支出达50亿~60亿元之巨。由于租不养房,造成当时住房条件和质量都较差,居住环境恶劣,表现为住房面积狭小、功能不具备和房屋陈旧老化等方面。

(四)住房管理的纯行政性

对公有住房政府和企事业单位实施纯行政性管理,地方政府的房管部门设置房管所,企事业单位则设置房管处(科),负责房屋的维修、保养和管理,根本不讲经济核算和经济效益,同市场化、专业化、社会化的物业管理完全相背。

建国以来,公有住房一直由政府管理部门即房管所或房管站管理,称为“直管公房”。这种管理方式完全是计划经济的产物,房管所(站)是事业性质的单位,它是代表政府来管理公有住房的。应该说,多年来,房管所(站)适应计划经济体制的要求,代表政府发挥“管好房、用好房、修好房”的作用,对解决城市居民的居住问题做了大量工作,功不可没。但这种管理方式越来越不适应现代市场经济的要求,且管理效率低、经济效益差的弊端越来越突出,所收房租连房屋的简单维修也维持不了。

在较大的企事业单位,特别是事业单位开发建造的用以分配给本单位职工的住宅,由本单位房产部门(如房管处、房管科)进行管理。这是“谁建造、谁管理”原则的产物,在管理机构和管理运作上与房管所管理直管公房相似,其弊端也相同,带有浓厚的行政性色彩。

(五)住房产权的扭曲性和凝固性

经济体制改革以前,所有的公有住宅有两种形式:一是由政府的一个部门--房管局直接管理的住宅,称“直管公房”;另一类是由国家机关、企事业单位建造、分配和管理的公房,称为“自管公房”。从住房的所有权方面来看,公有住房似乎当然地归国家或者国有单位所有,但这只是名义上的所有权。从实质来源上看,除去解放初期没收的敌伪城市房产是“纯粹的国有房产”以外,后来的增量房产的主要资金来源,有学者说唯一的来源是国家公共积累。其实,此处的国家公共积累的终极来源是低工资制度下职工工资扣除之积累。所以,国有单位特别是国有企业的住房产权除去土地使用权价值以外,实质产权应属职工所有。再从住房使用权及其派生权(如收益权、处分权等)来看,职工通过拥有对住房的永久使用权、隐蔽的处置权和收益权而事实上已经拥有对住房的实际控制权。根据物权法,上述实际控制权的主体只能是所有者。

由此可见,传统住房制度所产生的住房所有权的名义主体(国家)与实质主体(国有单位职工)之间发生错位。住房的使用权主体所实际拥有的权利却超出了一般意义上使用权主体可以享受的权利范围,即职工对住房的使用权及其派生权实际上具有了所有者权利的某些特征。简言之,住房使用者以隐蔽的、扭曲的方式行使了本应由其拥有的所有权。所以,从产权的生成机制上看,我国传统住房制度下的住房产权严重扭曲;从产权的权能构成上看,十分复杂。

在传统体制下,住房产权主体利益与产权形式的来源不具有对应性,住房产权本身也不具有商品性。职工一旦获得住房使用权便只能永久占有和使用,不能自由流动。排斥住房的商品属性,事实上也就阻断了住房产权进入市场进行交易的渠道。住房产权的沉淀性或凝固性是传统城镇住房保障制度的一个必然结构。
 

[责任编辑:高飏] 标签:城镇 住房 保障 投资
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