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张謇出任农商总长 主持民国初年的经济体制改革

2012年04月01日 11:45
来源:社会科学家 作者:虞和平

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三、制定经济法规完善经济秩序

中华民国成立以后,从南京临时政府到北京政府,都在工商界的要求下,又为了尽快恢复和发展社会经济,加强政府的经济管理能力,以稳固政权,便开始注意经济法规的制定。南京临时政府在其成立的4个月中,已颁布了一些临时性的经济法规。北京政府成立后,也从加强经济统治出发,很快把制定经济法规提上了议事日程,1912年5月14日,袁世凯命令工商部:“从速调查中国开矿办法及商事习惯,参考各国矿章、商法,草拟民国矿律、商律,并挈比古今中外度量衡制度,筹订划一办法。”[37]当时正值资产阶级代表人物、原革命党人刘揆一担任工商总长,他对制定经济法规也极其重视。在上文已经提到的1912年11月的全国工商会议上,刘揆一回答会议所决议的关于制定经济法规的各项议案说:“议决各案,如度量衡、如商会法、如商事裁判所、如裁厘加税数事,皆极重要,……本总长必积极的负执行之责任。”[38]接着在1913年2月制订的《工商政策》中,刘揆一更是吸收了工商会议上代表们所提出的许多立法建议和要求,在关于推行度量衡新制;制定特许法、意匠法、商标法;确定手工业者资格证明制度,阻止不正当竞争;发布职工条例及徒弟条例;修订商会法、商法、矿法等条目中,都明确表示要吸收代表们所提出的建议和要求。如在谈到商法制订计划时说:“商法订证,亦为商业中万事之根本,前工商会议时,各议员有请速订商法案三件,今国家于制定宪法后,必当依次定各种之法律,届议商法时,拟由工商部召集商法讨论会,广征商业家意见,以供立法者之参考。”[39]并开始着手制定和颁布部分经济法规。这无疑给张謇的制定经济法规工作提供了有利的机会。

张謇出任农商总长的,立即着手于经济法制建设。张謇深知,想要快速、顺利、有效地进行经济法制建设,尽靠自己和自己所领导的农商部的主观努力是不够的,还必须在上获得时任大总统的袁世凯和相关政府部门的支持和配合,在下取得广大工商界的参与和拥护。事实也是如此,张謇所提出和制定的许多经济法规,特别是一些重要法规的制定和颁布,大多经过他与袁世凯和相关政府部门的反复磋商和力争才得以实现;经过广泛吸收工商界的意见而得到拥护。因此,他一到任就向袁世凯和国务院陈述自己的加速经济法制建设的主张和设想,力争获得支持和配合。

对于袁世凯,张謇刚到任不久,就乘势而进,提出了加速制定经济法规的两点建议。一是建议由工(农)商部代替法制局制定经济法规:“本部职任在谋农工商业之发达。受任以来,困难万状,第一问题,即在法律不备。非迅速编纂公布施行,俾官吏与人民均有所依据,则农工商政待举百端,一切均无从措手。为此,夙夜图维,惟有将现在农工商各业急需应用之各种法令,督饬司员从速拟订,如法公布。即其中有关涉法典范围,向归法制局编纂,如待全部法典完成,非数年不能竣事。拟由本部择其尤要,如公司法、破产法等,分别定成单行法令,作为现行条例,以应时势之要求。”[40]二是提出在新的法规尚未制定之前,在清末已经制订而未及颁布的经济法规中选择比较合理而完整的法规先行颁布施行:“案查前清农工商部奏交资政院会议之《商律总则》、《公司律》二编草案,较前清所行之商律,增多三(二)百余条,颇称完备。资政院议而未决,适值闭会,遂与新刑律一案同遭压阁。民国初建,所有前清议而未决之新刑律,已奉大总统令,认为有效。而此商律案,同为前清政府奏交资政院议而未决之案,则未见明文。兹再复加考核,觉此项法案,实为工商部目前对内对外切要之需。又查前清工商部奏摺内称,此案系采取上海总商会及商学会、预备新立宪公会等所呈送之商法调查案修订而成。而该商会等则由专聘通晓商律之士,调查各埠商业习惯,历时三载,然后参酌法理,编纂而成。观其斟酌之不厌求详,庸冀推行之必能尽利。因为急需应用起见,拟即用为工商部现行条例,改《商律总则》为《商人通例》,《公司律》为《公司条例》。用敢合辞呈请大总统交付国会议决公布,作为工商部现行条例。”[41]张謇的这两条建议不仅切合实际需要,而且言之凿凿,因而很快就得到了袁世凯的赞同。

后来在制定颁布其他经济法规过程中,特别是为了制订《公司保息条例》、《植棉制糖牧羊奖励条例》等关系到政府财政开支的法规,几次上书袁世凯,旁征博引,苦口婆心,说明制定公布和修订这些法规的必要性和重要性。如在关于筹借保息基金给袁世凯的呈文说:“本条例规定,则必俟(企业)开业后,方能受取保息,而一二年之后,国家财政决不至仍此艰窘也。为此,呈请大总统先饬财政部列入预算,保全国人民共信政府,有确定执行保育工商之至计。”[42]在关于筹借奖励植棉制糖牧羊基金的呈文中,详陈其利弊得失和筹借基金之必要说:“每年支出奖励金之数,与每年预计收入产物税之数,为国家财政计,以数年间,仅少之奖励金,养成永远不绝之税源,其泽不可谓不长,其利更不可谓不溥。……惟是税源,宜浚之使活,疏之使畅,养之使不竭,浚之、疏之、养之,则不能无费。……謇之职在农商,农商行政为经济行政,又为助长行政,与财务行政不同;财务行政以收入为务,经济行政为收入之源,而不能直接有所收入;助长行政,则当助长之时,并不能无所支出。”[43]这些法规,在张謇据理力争之下,最终获得袁世凯的批准。

对于国务院,张謇尽量利用机会宣示和解释自己的制定经济法规的设想和方案,以争取获得支持和同情。他在任后,在国务院发表的实业政见书中说:“视事以来,日与国务院会议,今日与诸君一堂相见,敢不就实业一部分进行之计划,略陈愚陋,就正于国人。”在谈到制定经济法规问题时又说:“农林、工商部第一计划,即在立法。将来提出关于农工商法案,若耕地整理法、森林保护、工场法及商人通则,及公司法、破产法、运输保险等规则,尚望两院(指参议院和众议院,后由参政院代行)平心审择,迅予通过。俾本部得所依据,用策进行。”在以整顿金融制度问题时则表示:“此事熊(希龄)总理先已提出于国务院,謇必与全院合力谋之,遇有关于此项法案,亦望两院予以助力,及早施行。”在谈到改良税制时则指出:“本部亦亟以此事提出国务院,谋所以提倡保护工商业之道,仍望两院助成之。”在谈到拟采取保息政策时则强调:“本部深愿以此为积极进行之策,仍望两院对于预算案,予以赞助,俾得所藉手,用福国民。”[44]

在经济法规的制定过程中,张謇也免不了要向国务院陈述其理由所在,有时还要与阁员们反复磋商采取的具体政策,以实现自己的政策主张。如为制定和通过保息条例,张謇三次向国务院陈述自己的这一主张:“在工商总长任内,曾以国内商业幼稚,急宜采保育主义,提议于国务院,并商之希龄(即国务院总理熊希龄),希龄职兼财政,亦以此策为必不可缓,业于会议大政方针时,略陈大概。”[45]接着又向国务会议详细提出具体的保育办法说:“本部认为奖励民营业至善之策,今拟分二法,一为基金法,如甲表所列是;一为岁计法,如乙表所列是。……今并附二表,乞列入国务会议,定用何法,即照何法编制预算,以利进行。”[46]最后还向国务会议指出,所议定的保息率为四厘或三厘,不免过低,不够合理,必须提高,因为:保息率应与金融市场借贷利率和公司官息基本相一致,否则就难以动员人民投资于企业,而“吾国利率常在六厘以上,银行钱庄定期贷付之款,有多至九厘或一分以上者”,今劝人入股公司,“仅四厘之保息可恃,则望望然去之耳。”[47]因此,必须把保息率提高到五厘或六厘。在他的据理力陈下,国务院和袁世凯终于同意将保息率提高到五厘或六厘。

对于作为法律审核机构的参议院、众议院和法制局,张謇极为重视,设法沟通。除了在实业政见宣言书中已表示希望两院给予支持外,还在某些重要法规交付审议时,希望参政院和法制局视情况而简化审核程序,尽速审议通过。特别是在制定当时中外商人所急盼公布的《公司条例施行细则》和《商人通例施行细则》时,张謇请求袁世凯向参政院和法制局转达意见说:“先后呈蒙大总统以教令公布之《公司条例》、《商人通例》,为农商部重要之法规,时以施行细则尚未订定,故虽经公布,并未实施。……于是赶订《公司条例施行细则》、《商人条例施行细则》两种,于本年六月十五日缮呈钧鉴,意在仰乞大总统早赐公布,以便克日施行。一月以来,未蒙批示,而商事之纠葛待理者,不可胜数。方商人营业之始,既无法规之指导;违戾之时,又无法规之纠正;失败之后,又无法规之裁制。……自《公司条例》颁布后,时有外国人来询此项条例何时可以施行者。中外商民企望如彼,本部行政需要如此,诚有一日不可缓之势。……惟是《公司条例施行细则》及《商人通例施行细则》,均系附属法,其《公司条例》、《商人通例》本法,均经教令公布,则附属法似无需再交参政院会议。比想此二种施行细则,现正在法制局审查,一至审查完毕之日,可否即乞大总统以策令公布,无须再交院议,不胜屏营待命之至!至法制局职务殷繁,能否将此二案提前审查,呈候核夺。”[48]从而使该二施行细则得以较快公布实施。

 
[责任编辑:马钟鸰] 标签:张謇 民国 经济 改革 北洋
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