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神宗皇权松绑第二步:绕不过宰相就先和宰相一起集权

2012年11月11日 18:58
来源:凤凰网历史 作者:罗祎楠

本文摘自:《论元丰三省政务运作分层机制的形成》,2005年清华大学历史系硕士学位论文,作者:罗祎楠

熙宁二年(1069)二月,神宗任命王安石为参知政事,熙宁变法逐步开展起来。伴随变法的深入,一些新兴的机构如制置三司条例司、司农寺等纷纷设立。而原有的中书门下的机构也作了职能上的扩充,如设立了中书检正官,并将堂后官的地位提高。熙宁时期新机构设立的特点,是在原有的从州县到路在到中央三司等机构之外,再设立一套自地方到中央的班子,以便皇帝和王安石控制变法事务。新兴的变法机构司农寺可以督领各地的提举常平官等,“置诸路提举常平、广惠农田水利差役官,隶于寺农”,从而使司农寺“专主天下常平、广惠仓,农田、水利、差役事”,同时,变法初期的制置三司条例司也可以直接向地方派出官员,监察变法事务。这一职能后来被中书检正官和中书堂后官所继承。而中书门下的堂后官系统以及检正官系统可以接受皇帝的委派到地方“相度”变法事务。一些重要的机构包括司农寺、制置三司条例司,中书检正官、中书堂后官在整个政务奏报机制中的地位类似于其前的三司、审刑院等机构。有直接接受地方等部门上报政务的权力。而且在一些具体问题上,还有更大的灵活性,甚至有时可以有权力直接指挥政务。而同时,它们在制度规定上,也必须对皇帝和中书门下负责,受皇帝和中书门下的指挥。正是以这种方式,这些新兴的机构被纳入到了整个北宋前期已经形成并定型了的政务奏报的分层机制中。而另外一些扩充职能机构,如军器监、都水监、兵部等,则不能接受下级部门或地方奏报的政务。

司农寺与制置三司条例司在政务上报的分层机制中,和三司、审刑院大致处于同一层级。即在皇帝的许可下,他们可以接受地方下属机构上报的政务。熙宁二年(1069)九月制置三司条例司便上奏神宗,希望“令在京诸司库务监当官员,依详今月八日圣旨指挥,各具本职利害,限一月申本司看详可行事件以闻。”另外,《长编》记熙宁四年诏“诸州公使库,例以役人主之,倍备摩费,其令天下具公使钱及主吏轻重所当支酬数,上司农寺详定利害以闻。”可见司农寺与制置三司条例司是可以接受地方上报,并可以提出初步处理的意见(即详定利害),这点比审刑院的单单“印付大理刑部”要具有更大的权力,而类似于三司。而这也是其行使政务办理权的表现。

在政务处理机制中,制置三司条例司的处理意见需要经过中书门下的审覆,才可以施行。就司农寺而言,在处理政务时的层级地位则有了类似于中书门下的特点。如《长编》卷293,元丰元年冬十月庚戌条记:

诏:司农寺令诸路提举司,应常平金帛丝绵促令依条变转如市价,贱即以本州岛逐色元价,以贵贱滚同纽计,所亏不及一分。并许出卖。不得抑配。如出卖不售,即具如何经画,申寺相度。

可见,皇帝的诏令并非直接发给地方路一级的提举司,而是先发给司农寺,然后以司农寺的名义下发给地方的所属机构。而地方在办理新法事务的时候,如果遇到了新的情况和问题,也需要向司农寺上报,再由司农寺经过研究,将处理方案报告给皇帝。再比如:熙宁六年(1073)二月,“权判司农寺李承之言,常平法并宜作一料给散。诏司农寺令诸路具利害以闻。”司农寺的这种地位和北宋前期的中书门下有类似的地方。这表现出了司农寺在变法中地位的重要。而司农寺也获得了在一些紧急情况下,直接上殿向皇帝汇报政务的权力。熙宁六年(1073)九月,就诏司农寺“许直牒閣门上殿”。这样,就使让皇帝更直接的了解司农寺处理的政务。而中书门下所颁的札子,也需要经过司农寺的下发。在下发的过程中,司农寺甚至可以驳回札子的指挥。熙宁四年五月当时的御史中压杨绘就曾指出当时存在的司农寺缴回札子的情况:“比者,裴邑之民求诉助役之不便,陛下需发指挥,令取问民之愿与不愿而两行之。中书门下已作札子,坐圣旨颁下,而司农寺缴还,遂从其请。”这也产生了在一些时候,由于司农寺自主性过大,擅自处理政务的情况。《长编》卷277熙宁九年秋七月条记诏司农寺“创改条制,可并进呈取旨。毋得一面拟进行下。”产生这种情况是由其在整个政务运行分层机制中的重要地位导致的。

除了司农寺这样于中书门下外设立的机构外,在中书门下内部,也产生了检正官系统,以及职能加强了的堂后官系统。这两个系统受中书门下和皇帝的直接指挥,在新法过程中发挥了巨大作用。而从政务奏报机制上来看,它们都可以直接向皇帝上报政务。神宗在熙宁变法时就多次派中书检正官到各地察访常平及农田水利差役等事。而这些外放的检正官可以直接向皇帝上报政务。《长编》卷243熙宁六年三月丙申条就记当时“命检正中书户房公事安焘体量京东、河北官吏不职事以闻,其官司行遣盗贼违法事一面施行,如事体稍重,即奏取旨。”而在政务运行机制中,一些部门如检正中书刑房公事,则成为接受下属单位上报的有关刑狱问题的政务的机构。熙宁四年(1071)正月,“检正中书刑房公事李承之言:‘天下所断大辟,委提点刑狱司勾考,刑部详覆,恐多疏略,容有冤滥。又奏至不以时漱,故久系狱囚。乞自今令刑部月具已覆过大辟案,逐道申中书委检正官覆详。大限十日,小限七日。如有不当或无故稽留者,取旨责罚。’从之。”

类似情况还发生在堂后官身上。堂后官和检正官在政务奏报和审批过程中地位的重要,甚至反映在了文书的行文过程中,他们以作为单独单位而上报政务,与政府部门相同。熙宁九年当时的御史中压杨绘就指出了当时检正官权力加强而违背规定的情况。

近者进奏院班下四方及流内铨榜示条贯,其首但云“据某房检正官申具”,其末又云“进呈,奉圣旨依检正官所定。”首末并以检正官为文。若不曾经中书、门下、殊失朝廷号令之体。

又言:“臣常论朝廷号令之体不当首末止作检正官名目,寻闻先已改更,只作诸房者。臣窃疑犹未当理。夫奉圣旨指挥颁下者,即朝廷之政令,诸房乃胥吏之曹名,今作检正官名目尚谓失体,况止作某房名目,则天下中外岂不讶其所出乎。况已经中书门下参定,则可只作中书门下,何必须曰某房哉!臣又闻诸房检正官每有定夺文字,未申上闻,并只独就宰臣王安石一处商量禀覆,即便径作文字申上,其冯京等只是据已做成申上者文字签押施行。臣窃谓国家并建辅弼,不惟凡事欲集长以详处其当,亦欲防权柄专归于一门也。今检正官等,皆朝廷选用之人,不识体如此,是致外议哗然,咸谓虽涂注亦有只是宰臣王安石与都检正官曾布商,而参知政事冯京、王珪或有不先预闻者。臣亦料此说非实。然安得家至户到而晓之乎?伏乞陛下特赐诫励检正官,等每有定夺文字须是遍行禀覆,并指挥冯京、王珪等令各振其职,无苟且焉。

材料说明当时在向地方公开的诏敕中,出现了没有中书门下签署出现的情况。从文中提到的”进呈,奉圣旨依检正官所定“的字样,可以大致判断,这里提到的应当是札子。而前面我们已经研究过,北宋前期的敕牒或札子都需要经过中书门下的签署。因此,这里的情况在杨绘看来,是”失号令之体“的表现。

接下来,文中又说了还有的文书只作某房。这里指的是堂后官。这类敕牒或者札子也没有中书门下的签署。可以推测,和前面情况一样,这里的文书也是直接由堂后官签署。尽管在北宋前期的文书运行中,实际草拟和运作的也是堂后官,而宰相只是负责签署。但从我们前面引的敕牒看,却从来没有出现过中书门下某房签字的情况。其原因就在于,堂后官只是中书门下的办事部门,并非正式的政府部门。而只有正式的政府部门如流内铨、官告院等才能在诏敕文书上签字。但是,在熙宁变法期间,我们却看到了这种以前没有出现的情况的出现。这说明,堂后官在熙宁时期已经出现了”堂前化“的情况。这点从别的材料中也能印证。比如《长编》卷269神宗熙宁八年冬十月记:“复置杂卖场。初,三司请废杂卖场。中书户房以为不便,下三司,而三司议与前异,乃复置,诏三司官上簿。”这说明,中书户房可以直接接受和公开参与对三司上报的政务的处理。再比如《长编》卷240熙宁五年十一月庚午条记:“西京转运使吴几复言:‘郢、唐、均、房、金五州易得林木,而淮南船铜积多,若由襄、郢转致铅铜至郢、唐等州,置监铸钱,可以纾钱重之弊,其利且博。而中书户房以为铅铜于法当由水漕,今淮南转致,非独道路迂远,其间必须陆运,则其费不偿所得。”这条材料说明,户房是可以直接处理政务,并且下发其处理意见的。这和我们上面推测的堂后官直接在处理政务的文书上签署是可以吻合起来的。而堂后官也可以向皇帝上奏政务。《长编》卷299元丰二年七月己卯条记:“诏中书,四方诏狱及根治事,皆逾年淹系,未能结正,宜令诸房具出据轻重缓急,随宜立限,约以稽违刑名,逐房置簿勾考,违者具姓名取旨。”可见,堂后官可以取旨,具有上报政务的权力。

接着,材料中透露了产生堂后官堂前化的原因。从材料中来看,这种情况的出现和王安石与皇帝控制变法事务有着密切的关系。奏中谈到的“臣又闻诸房检正官每有定夺文字,未申上闻,并只独就宰臣王安石一处商量禀覆,即便径作文字申上,其冯京等只是据已做成申上者文字签押施行”表明,王安石通过对堂后官的操纵,绕过了冯京等人,而直接和堂后官处理上报政务。这种情况,不仅仅在上面的这个奏状中有体现,从当时其他人的议论来看,的确是存在着这一情况的。《长编》卷220熙宁四年二月甲子条记:“太子中允、集贤校理、直舍人院、检正中书户房公事曾布检正五房公事。布每事白王安石即行之。或谓布当白两参政,指冯京及王珪也,布曰:’丞相已议定,何问彼为,俟敕出令押字耳。‘”

这说明在制度上出现的堂后官或检正官堂前化、部门化的情况,其根本原因在于王安石和神宗变法的需要。为了绕过对变法反对的人或部门,王安石和神宗往往通过直接调整机构的方式,使一些机构的权力加强,从而使之在政务奏报和处理机制上处于直接对皇帝负责的地位。实际上,这种情况早在制置三司条例司建立的问题上就已经出现。熙宁二年(1069)十一月,王安石在和神宗讨论不可废制置三司条例司的问题时,就已经透露出这样的想法。当时有人提出是否应当把制置三司条例司并入中书门下中。王安石就明确表示反对。他说:

令分为一司,则事易商议,早见事功。若归中书,则待四人无异议,然后具草文字,文字成,须遍历四人看详,然后出于白事之人,亦需待四人皆许,则事积而难集。……况制置所奏请皆关中书审覆,然后施行,自不须并入。

可见,王安石和神宗在熙宁变法设计官僚机构的一个基本思路就是要绕开原有的机构和人员,而直接任命变法需要的人员,建立变法需要的机构。这些重要机构如司农寺,条例司以及堂后官,检正官和王安石与神宗的个人意志有密切的关系,是受他们直接控制的。正是为了适应这种直接控制的需要,它们在文书奏报上,才能出现具有直接上报政务的权力,并且受皇帝的委托,参与变法条例的指定和直接参与变法事务的决策。这点,可以从曾布的任官履历中得到清楚的反映。熙宁四年(1071)七月,杨绘上奏,历数了曾布的履历。

勘会曾布熙宁二年九月二十一日自海州怀仁县令转著作佐郎,闰十一月十六日差看详衙司条例,熙宁三年四月五日差编敕删定官,八月二十四日差编修中书条例,九月六日授太子中允、崇政殿说书,九月八日差权同判司农寺,九月十四日授集贤校理,九月二十三日差检正中书户房公事,十月四日差看详编修中书条例,熙宁四年二月五日差直舍人院,二月八日检正中书五房公事,五月三日差详定编敕,七月十三日试知制诰。从选人至知制诰止一年十个月。

可见,曾布能够在十三个月中迅速提升,完全取决于其对变法的态度。而从其升迁的部门来看,则多是变法新设立的部门。也正因此,他才会在任检正公事官时,“每事白王安石即行之”。因此,在新法过程中,支持变法的人士可以担任施行变法部门的重要领导。而这些部门又对皇帝负责,和王安石关系密切。制度的变化和人的因素密切结合起来。形成了熙宁变法中机构设置以及政务运行机制的一个新的趋向。
 

[责任编辑:高飏] 标签:宋神宗 皇权 宰相 集权
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