民国初年袁世凯对中国民主化进程的贡献
2009年06月22日 15:12凤凰网历史综合 】 【打印0位网友发表评论

2.第一部“宪制”宪法——《中华民国约法》

南京临时政府制定的《临时约法》,是孙中山妄图控制北京政府的一个产物,实际上也是孙中山妄图二次夺权的工具。北京政府成立,国会正式选举袁世凯为总统,袁世凯多次希望国会制定新宪制以代替原来的《临时约法》,但是都被国会内的国民党议员所破坏。

国会停止活动后,袁世凯只好组织了“中央政治会议”来代行国会的职权。这个政治会议是由总统特派八人、国务总理特派二人、每部总长各派一人、法官二人、各省二人、蒙藏事务局数人组成的,虽然这个组织与国会相比还不是选举产生,但是当时国会停止活动的情况下,做为一种过渡组织也是迫不得已。

政治会议成立后,首先面临的仍然是修改《临时约法》,制定新的宪法。袁世凯向政治会议提出了《约法增修咨询案》,在提案中,袁世凯指出了《临时约法》存在的矛盾,并认为造成社会政治动荡、人民生活困苦,并指责制定《临时约法》者是“以国为孤注”,认为“正式政府适用《临时约法》,究于政治刷新大有妨碍”,要求政治会议讨论增修《临时约法》。但政治会议认为此事事关重大,请求另外组织立法机关来修订约法。于是,经袁世凯同意,由政治会议议定,组织了“约法会议”,并制定了《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务,就是修改《临时约法》,约法会议实际上成了当时独立的立法机关,他的职责就是“立法”之外,而没有过去旧国会的所谓“监督政府”的变相行政职权,因此,它是独立的一个修宪机关。这样就不在宪法的制定处处为国会“争权”,这样制定的的宪法也基本符合“三权分立”相互制约,而不是立宪权高于行政权,立法权领导行政权了。

约法会议成立,袁世凯即向约法会议提交了增修《临时约法》的咨文,咨文中提出了增修约法的七项大纲。(一)外交大权:外交大权绝对归统于总统,《临时约法》第三十五条所谓“临时大总统经参议院之同意,得宣战、靖和及缔结条约”之规定,改为“不须经参议院或国会之同意”;(二)官制官规制定权及官吏任命权;删去《临时约法》关于“临时大总统得制定官制官规,但须提交参议院议决”及“临时大总统任命文武职官,但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”两条后面的“但书”;(三)实行总统制:删除《临时约法》中关于“国务员”的规定,不设国务总理,改为仿效美国制度,由大总统亲自负责,各部总长均直接隶属于大总统;(四)宪法改正权:删除《临时约法》有关制定宪法的规定,改为宪法由国会以外之宪法会议制定,大总统公布之,重要宪法改正权归于大总统;(五)人民权利:关于人民权利的褫夺回复等,以得由大总统自由行之程度,制定新法规;(六)紧急命令权:国会闭会时,为保持公安,防压灾害,大总统得发布与法律有同等效力之教令,但次期国会开会时,须于十日以内,提出于国会,得其承认;(七)紧急处分权:临时紧急,为公安维持,灾害预防,无暇召集国会时,大总统得以教令为临时财政处分,但次期国会开会之际,以得其承认为必要。

这七项大纲的中心内容,就是要彻底改变《临时约法》中立法权领导行政权,或者立法权高于行政权的作法,重新确定“三权分立”相互制约的原则。

约法会议在收到袁世凯的增修约法大纲后,便着手起草新约法。从讨论到三读化了四十天时间,于一九一四年5月一日正式公布,《临时约法》被同时宣布废止。《中华民国约法》的公布,标志着中国第一次有了一部按照“三权分立”原则确定的的宪法和按照美国总统制建立的国家体制。虽然过去的《临时约法》也自称是按照美国宪法制定的国家制度,但实际上《临时约法》完全是孙中山阴谋的产物,是一个“不伦不类”,表面上上“共和”,实际上是“共乱”的产物。

《中华民国约法》习惯上将其称为“新约法”,而将《临时约法》称为“旧约法”的制定,适应了当时国家体制进一步法制化的要求,因此他的产生具有重要意义。 与《临时约法》相比较,《中华民国约法》主要有以下几方面的变化。

第一,明确了总统的权力。《中华民国约法》完全采用西方总统制国家宪法的有关规定的同时,建立了中国总统制。总统为国家元首,代表中华民国总揽统治权。总统的权力主要有:(一)召集立法院宣告开会、停会、闭会权(第十七条第一款);(二)解散立法院权,“大总统经参政院之同意,解散立法院,但须自解散之日起六个月以内,选举新议员,并召集之”(第十六条第二款);(三)提案权,“大总统提出法律案及预算案于立法院”(第十八条);(四)命令权,“大总统为增进公益,或执行法律,或基于法律之委任,发布命令,并得使发布之,但不得以命令变更法律”(第十九条);(五)紧急命令权,“大总统为维持公安或防御非常灾害,事机紧急,不能召集立法院时,经参政院之同意,得发布与法律有同等效力之教令,但须于次期立法院开会之始,请求追认前项教令立法院否认时,嗣后即失其效力”(第二十条);(六)制定官制官规权(第二十一条第一款);(七)任免文武职官权(第二十一条第二款);(八)外交权,大总统有宣战、请和、缔结条约、接受外国大使公使之权(第二十二、二十四、二十五条);(九)军队统率权,“大总统为海陆军大元帅,统率全国海陆军,大总统定海陆军之编制及兵额”(第二十三条);(十)宣告戒严权(第二十六条);(十一)颁赏荣典权,“大总统颁给爵位、勋章及其它荣典”(第二十七条);(十二)宣告赦免权,“大总统宣告大赦、特赦、减刑、复权,但大赦须经立法院之同意”(第二十八条);(十三)财政紧急处分权,“为国际战争或勘定内乱及其它非常事变,不能召集立法,大总统经参政院之同意,得为财产紧急处分但须于次其立法院开会之始,请求追认”(第五十五条)。

从以上关于总统权力的规定来看,与《临时约法》相比,主要有两个变化:一是增加了几项权力,如召集立法院开会、停会、闭会权,解散立法院权,紧急命令权,财政紧急处分权等;二是删除了立法权对总统权力进行限制的规定,这样总统代表的行政权也就明确起来。 第二,取消责任内阁制。《中华民国约法》废除了《临时约法》中的责任内阁制,取消了内阁总理,改为“行政以大总统为首长,置国务卿一人赞襄之”(第三十九条):“行政事务,置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之”(第四十条):“各部总长,依法律命令,执行主管行政事务”(第四十一条)。从这些规定来看,取消内阁对大总统的牵制,而由大总统直接领导行政各部工作。本来总统就是行政权的代表,而责任内阁是立法权以内阁来干扰行政权,他违背“三权分立”的原则。

对《中华民国约法》取消责任内阁制,实行总统制,并赋予总统极大权力的做法,美国顾问古德诺曾撰文为之写道,他说,“凡用内阁制之国,其人民于代议制度,早已有数十百年之经验,而中国固无此也。且用内阁制之国,多系君主国,其用此制者,盖以世袭之君主常不负责,故必得一负责任之内阁,而中国又非其例也……。新约法变内阁制为元首制,若以美国之先例言之,此制实为共和国之良法。”(古德诺:《新约法论》,转引自陈茹玄:《中国宪法史》第71页。) 第三,对国会进行改革。建立立法院与参政院。立法院是立法机关,有权议决法律;议决预算;议决或承诺关于公债募集及国库负担之条件;答复大总统咨询事件;收受人民请愿事件;提出法律案;提出关于法律及其它事件之意见,建议于大总统;提出关于政治上疑义,要求大总统答复;以及对于大总统有谋叛行为时;以议员总数五分之四以上之出席,出席议员四分之三以上之可决,提起弹劾之诉讼于大理院等职权。但是,它同《临时约法》和《天坛宪草》关于参议院及国会的职权相比,有以下几方面的重要变化:(一)立法权受制于总统,总统对立法院议决的法律有否决权。《临时约法》及《天坛宪草》规定,总统对国会议定的法律否认时,得声明理由,请求复议,如三分之二以上议员仍执前议时,则由大总统公布施行。而《中华民国约法》对此则改为:“如立法院出席议员三分之二以上仍执前议,而大总统认为于内治外交有重大危害,或执行有重大障碍时,经参政院之同意,得不公布之”(第34条);(二)取消了立法权对行政权的监督权。过去《临时约法》及《天坛宪草》中关于立法权对行政权的监督权实际上是一种干涉权。这些干涉权在《中华民国约法》中基本上都被删除了。而且其中还明确规定,大总统对全体国民负责,即不对

立法院负责,自然也就不受立法权的监督了。同时还明文规定,立法院提出关于政治上之疑义,要求大总统答复,但大总统认为须秘密者,得不答复之。“(第31条);(三)对立宪权与制宪权和修宪权做了划分。《临时约法》及《天坛宪草》曾规定,宪法由国会制定,宪法的修正也由国会议员组织的宪法会议负责,这样把立宪权,制宪权和修宪权三者混在一起。由于制宪权和修宪权完全是一种行政行为,这样《中华民国约法》规定:”中华民国宪法案,由宪法委员会起草。宪法起草委员会,以参政院所推举之委员组织之,其人数以十名为限。“(第59条):”中华民国宪法案,经参政院审定后,由大总统提出于国民会议决定之“(第61条):”国民会议由大总统召集并解散之“(第62条)。这样,宪法的起草与修正的行政行为就更明确了。这也正是《中华民国约法》的突出特点之一。(四)参政院的设立。《中华民国约法》中设立参政院,参政院只是总统的咨询机构,”应大总统之咨询审议重要政务“(第49条)。根据后来制定的《参政院组织法》,参政院院长由总统特任,总理全院事务,开会时担任议长;副院长由总统于参政中特任之,辅佐院长工作;参政由总统从具有参政资格的人中简任之。参政院的职权,一是同意权,即总统的解散立法院权、法律否决权、紧急命令权、财政紧急处分权等,均要得到参政院之同意。二是制宪权,宪法起草委员会由参政院推举产生,宪法案须经参政院审定。三是审议大总统交议事项及咨询事件。而且立法院未成立以前,以参政院代行其职权(第67条)。因此,参政院名义上是总统的咨询机关。

第四,关于政府机构的名称。在《中华民国约法》中关于政府机构名称的变化,最有代表性的,就是国务卿。这是采用美国“国务卿”的作法,而这种改变最主要是为了与过去的国务院进行区别,因为在国务院下,政府机构成了国会控制总统行政权的工具,总统的行政权被国务院所取代,而做这样的改革,是变内阁制为总统制的需要。

《中华民国约法》颁布,标志中国的向“宪制制度”迈了一大步,他也是中国第一次真正按照美国制度建立的“宪制制度”的开始。

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   编辑: 蔡信
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