民国初年袁世凯对中国民主化进程的贡献
2009年06月22日 15:12凤凰网历史综合 】 【打印0位网友发表评论

6。各国解散众议院多因预算案不能成立,如预算案不能成立而又有救济办法,自无解散众议院之必要;

7。本草案于众议院议员任期,只定为三年,任期既短,民意不致十分变动,即不必待其判决;

8。原案既规定于同一会期内,不得力第二次之解散,是甲内阁有解散权,而乙内阁无解散权,此理亦不甚通。

而赞成这一规定的主张则认为:

1。第一,立法精义,三权分立,贵得其平。解散权本属行政部之一种行政策略,不能以自身系立法部之议员,即思将立法部之权预为加重。

2。国会为人民代表,设不称职,自宜诉之于全国国民,得最后之判决。

3。行政部有解散权,则国会之不信任权不致任意行使。

4。如仅许众议院有不信任投票权,而不许大总统有解散权,则政府终无保障,欲冀政治良善,必不可得。(参见杨幼炯:《近代中国立法史》,第一五一至一五二页。)在表决时,对这一提议赞同和反对的意见都没有超过法定人数,于是虽不了了之,但这项规定在草案中却得以肯定下来。

虽然从宪法学的角度而言,解散国会权作为权力制衡的内容之一,被西方国家的宪法,如英国、法国等所采用,但其具体含义是不同的。而《天坛宪草》的这一规定,显然是出于特定的需要,因此对西方宪法这一规定的沿袭上也显得不伦不类。杨幼炯认为,“大总统解散众议院须经参议院同意,然众议院之多数党,大半为参议院之多数党,既为同党,必不能同意。且须得参议院列席议员三分之二以上之同意,则虽有过半数之参议员赞成政府之主张者,亦不能同意。同意既若是其难,则解散之目的不能达,何如不规定之为愈。”(杨幼炯:《近代中国立法史》,第152页)陈茹玄认为,“至于解散下院,原为诉诸人民之意,故内阁之为是为非,选民实为其最高裁判者,又何必经参议院之同意?夫参议院之自身,原为国会之一部,今授国会此部以解散他部之‘同意权’,于理已有所不通。实行时梗碍尤多。苟参议院之多数为同党也,则行政部必不易得其同意,此种解散权将等于乌有;苟参议院之多数与众议院之多数为两敌党也,则参议院可勾结行政部利用此权以排挤反对党,使立法部内失协作之精神,生猜忌之恶感,而参议院遂永陷于政治漩涡而不能自拔,其弊可胜言哉!英国为内阁制发祥之地,未闻其政府解散下院须得上议院之同意也。此项条文,显然抄袭法兰西之制度,然法兰西一八七五年之宪法,大半成于帝制党人之手,欲故增上院以抑下院,故虽共和奠定,而其上院尚有终身之议员。此种制度炬足为后来之模范者哉!”(陈茹玄:《中国宪法史》,第55至56页)这些看法,从法理和“三权分立”的原则来看上来说是有其道理。

但从当时的现实情况来看,宪法草案中的这一规定,同样体现了国民党的议员想通过这一规定来限制总统的权力的

目的。在条文中肯定总统解散国会权,但又附加必须得参议院列席议员三分之二同意的限制,而从当时参议院同众议院的组织及相互关系来看,这个附加条件显然是不可能实现的,这就在肯定总统解散国会权力的同时,又在事实上“合法”地剥夺了总统的这项权力。因此,在这一问题上,宪法草案的起草者们同总统玩弄了一场法律上的文字游戏以达到他们的目的。

《天坛宪草》由于基本上是《临时约法》的沿袭,特别是在一些较重要的国体性质等,相互权力等问题没有做什么改变,这样《临时约法》的矛盾并没有解决,实际上《临时约法》等于没有进行修正。而且《天坛宪草》的产生本身就是一种违背《临时约法》关于这一点,袁世凯提出,国会在《大总统选举法》的公布权上,违背了《临时约法》。他说:“《临时约法》第22条内载:参议院议决事件,咨由临时大总统公布施行;又第30条内载:临时大总统公布法律等语。……查民国立法程序,约法暨国会组织法定有明文,一为提案,二为议决,三为公布,断未有但经提案议决,而不经公布,可以成为法律者。大总统选举法案,若为法律之一种,则依据《临时约法》第22条、第30条之规定,当然应由大总统公布”,而现在《大总统选举法》由宪法会议径行公布,仅抄录全案咨达大总统,显然与《临时约法》规定不符,“其蔑视本大总统之职权关系犹小,其故违民国之根本约法影响实巨。”(《袁大总统书犊汇编》卷一)他援引了《临时约法》中关于大总统有提议增修约法之权的规定,(《临时约法》规定的是“临时大总统得提出法律案于参议院”),由国务院派施愚等人向宪法起草委员会陈述修改宪法的意见。但是国民党控制的宪法委员会认为大总统对该会无提案权,自然也就无权派员出席宪法会议、陈述意见之必要,并以政府委员出席宪法起草会议没有法律上的依据为由。拒绝了总统的意见。

对于《临时约法》本身,袁世凯在《致众议院咨请增修约法案文》中说:“《临时约法》之良否,究为政治良否之所关。本大总统证以二十阅月之经验,凡从约法上所生障碍,均有种种事实习凭”,“其于国家之根本组织,固系因约法施行之结果,而粗具规模,然于国家之政治刷新,要亦因约法施行之结果,而横生障碍。综计临时(政府)期内,政府左右支细于上,国民疾首盛额于下,而关于内治外交诸大问题,利害卒以相悬,得失仅以相等。驯至国势日削,政务日堕,而我四万万同胞之樵淬于水深火热之中者且日甚。凡此种种,无一非缘约法之束缚驰骤而来。”因此,社会舆论“大率主张以修改约法一端为国家救亡之上策”,而修改约法的主要内容,便是解除立法对大总统的行政权力的限制,明确立法与行政二者的关系,“以本大总统之愚,以为《临时约法》第四章关于大总统职权各项规定,适用于临时大总统已觉有种种困难,若再适用于正式大总统,则其困难将日甚”,“本大总统一人一身之受束缚于约法,直不啻肯吾四万万同胞之生命财产之重,同受束缚于约法。”(《袁大总统书犊汇编》卷一)咨请国会对《临时约法》关于总统权力的规定先行修正,删去对总统权力进行限制的条款。

袁世凯提出的修订《临时约法》的要求都被国会国民党议员拒绝,这样在宪法草案中改变《临时约法》关于限制总统权力的规定,明确立法与行政二者的关系的要求被拒绝。与此同时,国会的国民党议员一方面想继续通过《天坛宪草》限制总统,另一方面他们又暗地里与社会上的一些“乱党”勾结,策划新暴力夺权的阴谋,结果被政府查获。在这种情况下,总统只好通电全国各省都督及民政长官,对《天坛宪草》表示反对,而对与“乱党”勾结的阴谋制造内乱和阴谋夺权的国民党议员的资格。这样一来,由于剩下的议员不足法定人数的半数,不能举行会议。11月13日,两院议长发出通告,宣布国会停止议事。1914年1月10日,袁世凯被迫启用解散国会的权力,下令停止参众两院议员职务,解散国会,这样由《天坛宪草》带来的矛盾也就自然结束。

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   编辑: 蔡信
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