光绪十年（1884年）新疆建省后，由于清政府的重视，有关督抚大员的切实整顿，新疆各方面都有了比较大的进步。府厅州县的相继设置，使清政府加强了行政方面的管理。采取新的屯垦制，设立蚕桑局，促进了农业和手工业的发展。大规模兴办义学，使各族更多的儿童学习文化，促进了教育的发展。这一切，为新疆实施新政奠定了基础。

新疆怎样实施新政，清政府曾命有关人员广泛陈述意见。伊犁将军长庚认为，练兵、购械、牧政、商务、工艺、兴学等项，是新疆实施新政的主要内容[1]。甘肃新疆巡抚联魁则觉得，大旨不外改官、开垦、兴学、练兵数端。至于设谘议局，只有整顿学堂，普及教育，才会见效[2]。继任甘肃新疆巡抚袁大化提出，新疆筹办新政，民力维艰，应加意抚绥，以利民用固民心为本。他特别强调办理垦荒、开渠及采矿等事，以有益民生[3]。清政府决定实施新政后，在政治、军事、经济、文化等领域，得到了程度不同的实施。

一

在政治方面，包括筹改旧制、调整行政建置、整顿吏治、增设谘议局等内容。

筹改旧制。有人提出，应斟酌旧制，特设新陕总督，驻扎新疆，节制新疆、甘肃、陕西三省，裁撤陕甘总督，另置甘肃巡抚[4]。这样，新疆就可以和甘肃分离，而独立建省。也有人提出，设西北行省，增设民官[5]；创设殖务部，专管东三省、内外蒙古及新疆伊犁、西藏各行省[6]。还有人提出，将新疆巡抚改为总督，以统一事权[7]；将伊犁将军、新疆巡抚等一并裁撤，改设新疆总督[8]。但是，这些方案最终都未能落实，只是反映了新疆实施新政过程中的一些轨迹。

调整行政建置。光绪二十八年（1902年）以前，新疆的行政建置是四道二府十一厅四直隶州十一县，“其时种民多未复业，地旷人稀，所设地方官足资控制”[9]。后来，内地人民携眷来新疆耕种、经商络绎不绝，土地开辟，户口日繁，原来的行政建置已经不适应变化了的情况。用乡约回目帮助做事，百姓又多受其鱼肉，更增加了社会的动荡。况且，府少而直隶厅州较多，不利于官吏升迁，也影响了行政效率。在这种情况下，清政府决定在新疆“增设厅县，升设郡守”，“以宏治化而安边民”[10]。二十八年八月，疏勒、莎车、温宿三直隶州均升为府，改设知府三员，三州吏目均改为府经历。库车直隶厅改为直隶州，原设同知改为知州。玛喇巴什直隶厅改为巴楚州，原设通判改为知州，归疏勒府管辖。两厅照磨，均改为州吏目。莎车州属色勒库尔地方，增设分防通判一员，名蒲犁通判。新平县属卡克里克县丞所辖，升为ruò＠①羌县。阜康县属济木萨县丞所辖，升为孚远县。温宿府属旧城巡检所辖，升为温宿县。焉耆府属布古尔巡检所辖，升为轮台县。吐鲁番厅属辟展巡检所辖，升为鄯善县。以上各设知县一员。疏勒州属增置伽师县，莎车州属增置泽普县，和阗州属增置洛浦县，库车州属增置沙雅县，各添设知县一员，九县均添设典史各一员。温宿县属柯尔坪，增设分防县丞一员，名柯坪县丞。昌吉县属呼图壁巡检，改为县丞一员。伊犁府以及温宿、疏勒改府后，各设训导一员。[11]。

整顿吏治。随着行政建置的调整，对吏治也进行了整肃。因苛征巧取、贪黩虐民、擅作威福、废弛公务，莎车府知府联恩，叶城县候补知县王礼源、鄯善县候补知县苗茂、ruò＠①羌县候补知县夏朝选、候补知县刘襄、吐鲁番候补县丞赵谦、于阗县典吏徐丙炎、候补巡检周鸿年、候补典史韩兴奇，均即行革职。和阗直隶州知州刘兆松、轮台县知县易绍昌、乌什直隶厅候补通判李振銮、候补知州梁贞＠③、候补府经历许汝霖、候补知县罗梭杰、拜城县知县刘兆栋、轮台县典史甘铭鼎、皮山县典史余家骧、奇台县典史龙式作、拜城县典史许惠元，因苛敛有据，揽权舞弊、昏愦糊涂、纵役扰民，均即行革职。此外，焉耆府知府闻端兰、署轮台县知县荫锡、署沙雅县知县李微高、署乌什厅同知胡赐福、署英吉沙尔同知黎丙元、叶城县知县易润痒、阜康县知县巨国柱、宁远县知县李方学、孚远县知县王懋勋、署于阗县知县安允升，或因为官贪劣，经征钱粮，又额外私加火耗，或因兴学不力，也都即行革职。奇台县知县杨方炽，措置乖方，几酿重案；鄯善县知县寻选，驭下不严，控案累累，则被开缺另补。对实心兴学的焉耆府知府张铣、温宿府知府彭绪瞻、署宁远县知县赵孟盘等人，则从优议叙，传旨嘉奖。

增设谘议局等机构。清末新政进入到预备立宪阶段，光绪三十三年（1907年）九月，清政府颁布上谕，要求各省督抚在省会设立谘议局，作为地方的谘议机关，“采取舆论之所，即将来议院之基”[12]。光绪三十四年（1908年）五月，新疆设局开办，并遴选官绅充当议员；十月，奉宪政编查馆文，将谘议局改为谘议局筹办处，制定了章程，组建了机构。筹办处设总办三员，坐办一员，总务、考核、文牍三科。宣统元年（1909年）九月，新疆谘议局成立，设议长一员，副议长二员，常驻议员四员，议员二十三员，满营专额议员一员。谘议局制定了议事细则、旁听规则、办事规则等。宣统二年（1910年）三月，又设立了新疆全省地方自治筹办处，以筹办谘议局人员兼司其事。宣统元年七月，还设立了省城自治研究所，“以开自治之知识，养自治之能力”[13]。为此，新疆各府厅州县都分别设立了调查处、自治研究所、议事会、董事会等机构。

二

在军事方面，主要是编练新军和实行警政。

编练新军。“参用西法，汰标兵，练新军，为固圉绥边之计”[14]，在新疆是一个新举措。新疆新军也称陆军，以别于过去的土著世袭兵和常备兵。光绪三十二年（1906年）九月，伊犁将军长庚奏报在伊犁编练新军。十月，巡抚联魁奏称在新疆全省范围内编练新军已告完成。联魁编练新军，是在新疆原有续备步队五营，以及左右翼马队六旗的基础上，挑选裁并而成。原计划步队三营为一标，马队两营炮队一营为一标，共为混成协，暂名新疆陆军。后经陆军部核议，认为马炮队为一标，编制糅杂，教练较难，且与制章不合，于是改为马炮分设，编制不足的暂时空缺，等到将来饷项充裕时再行添足。编练成的新疆新军体制是，由巡抚兼摄督练处督办，下设兵备、参谋、教练三处，各设参议官、文案、总办等员。步队马队均设三营为一标，炮队暂设一营，工程队暂设一队。光绪三十三年（1907年）七月，清政府陆军部拟定全国陆军为三十六镇，新疆为一镇，限三年编练足额。到宣统元年（1909年）正月，新疆新军除上年改编马步炮队外，又添编工程队一队，马队一营，而炮队尚需两营。伊犁将军长庚编练的新军，到宣统元年已成一协，逐渐成镇。遵照清政府练兵处章程，伊犁新军设有督练公所，下设兵备、参谋、教练三处，作为组织协调机构。伊犁新军士兵一部分是从陕甘等省召募来的，也有的是从湖北等省调来的，包括步兵、炮兵、工程兵等。

为编练新军，新疆设立了各种军事学堂。早在光绪二十八年（1902年）巡抚饶应祺就在迪化（乌鲁木齐）设立了武备学堂，奉旨“认真训练，务除积习，期收实效”[15]。光绪三十一年（1905年），吴引荪任巡抚，奏请在武备学堂内附设陆军小学堂，教授普通课及军事教育课，未及开办，联魁继任巡抚。他认为陆军小学堂是造就初级军官的基础，便创办了陆军小学堂，附设速成科。陆军小学堂以新疆布政使、按察使兼摄总办，有监督、提调、教员多名，学生二百余名，设修身、国文、外国文、历史、地理、算学、格致、图画、兵学、操练等十门课程。除陆军小学堂外，迪化督练公所内还设有将弁学堂。光绪三十三年（1907年），伊犁将军长庚在伊犁也设立了武备学堂，聘请日本人原尚志为总教习。宣统元年（1909年），长庚在伊犁还创办了武备速成学堂。

实行警政。光绪二十九年（1903年），巡抚吴引荪将省城保甲改编为巡警，经费由巡防队项下拨用，共设立七局、七十二处警棚，每棚驻兵四名。这是新疆迪化有巡警之始。不过，新疆省城迪化巡警，在宣统二年（1910年）八月，王高升率众纵火延烧市面事件发生后，经过整顿，巡警始规仿西方警察章程，各街配置岗位，巡兵日夜分班站岗，才改变了以往“并未设有站岗，警兵各称虽易，而保甲之积习未汰”[16]的现象。

光绪三十年（1904年），巡抚潘效苏以“辖境辽阔，不敷分布，议设巡警兵，以资防御”[17]，新疆全省设立巡警自此始。只是当时规模粗具，未能遽臻完善。光绪三十二年（1906年），新疆巡警重加整顿，并拟定章程三十条。光绪三十四年（1908年），巡抚联魁因巡防步队可抽六营额饷，奏请招练巡警，获得清政府允准。新疆省城以外府厅州县共三十九属，分为最要、次要、中要三等，每属各设巡弁、巡记、教习、巡丁、巡目、巡兵、伙夫不等，总计设巡弁兵夫一千五百三十人，合计全省巡警共二千五百六十名。宣统三年（1911年），将弁学堂毕业生加授警察功课，查照陆军警察队定章，编成警察队一队，驻扎省城，专司稽察陆军各营，并辅助地方行政司法警察工作。新疆设立警政的目的，“重在联络乡村，互相保卫”，“共保治安”[18]。新疆的巡警制是在仿效英、美、法、俄、德、日等国警察制度的基础上建立的。省城迪化先后设立了巡警总局、巡警道，以及审判厅和检查厅。在省城以外的各府厅州县。先后设立了城治教练所。一部分巡防队，也改编成了巡警队。新疆巡警制定有比较完备的章程，对职务、权限、赏罚、纪律等都有明确规定，从而保证了巡警工作的正常进行。