此时日本陆军总兵力大约70万人，每年以10%左右的速度消耗。原本计划三个月内完结的战争此时没有人能说清楚到底要继续到什么时候。重庆政府一天不投降，仗就要接着打，一旦美国人引用《中立法》对日本贸易禁运，90%的战略物资都要断档，联合舰队、飞机坦克全部瘫痪。

由于战线过长、大量分兵维持占领区，一举打垮重庆政府是不可能的，即使真的打夸蒋介石政府，陕北的中共、死守大别山的桂系、晋西的阎锡山、绥远的傅作义必定以割据之势继续抗战，对于日本，那只能是梦魇的继续。

摆在日军总参谋部的唯一战略选择，只能是创造一个有号召力的伪中国政府，与重庆国府在国际、国内分庭抗争，使中日战争转化为内战，并与伪政府签订“和平条约”将侵略成果“合法化”。于是，从北京到南京，日本人在战场上没有实现的目标，就开始要以“和平”的方式来得到了。

北洋遗老

“七七事变”以后，日本政府派中国通喜多诚一少将执掌华北特务机关，其最主要任务便是策划汉奸政权。日本人的本意，是再造一个能与重庆国府分庭抗礼的北洋政府，使中国政局回到1924年以前的南北分裂，实现以华制华。

而喜多曾任职多年日本驻华武官，与北洋官僚们交往甚密，是完成该任务的最佳人选。他对军阀官僚们在政治上的翻云覆雨，毫无祖国观念，以及潜在的号召能力都非常清楚。针对这些特点，他特定了一套选拔伪府成员的标准:（一）元首须以曾任总统、总理的一流人物任之。（二）政府首长须以曾任总理、总长的一流人物任之。（三）选拔标准:（1）素无抗日言行，又非29军出身；（2）有相当资望而反抗国民党者。

根据以上要求，喜多认为最理想的是靳云鹏、吴佩孚、曹汝霖三人。他计划以靳或吴任总统，如二人同时上台，则分任总统、副总统，以曹汝霖为内阁总理。因为靳曾任北洋政府的总理，在华北军政人员中，还具有相当威望；吴在华北也有相当的军事号召力，可利用他组织一支杂牌军队，参加政府；曹汝霖则是老牌的亲日分子，叫他担任伪政府实际责任，可以收到人地相宜的效果。只需他们三出其二，必定能在国际、国内挑战重庆政府的合法性。

不过经过分头接洽之后，结果令喜多诚一大为失望。靳云鹏用“礼佛有年，无心问世”的话辞谢。吴佩孚说:“我诚不能与国民党合作，但也不能在日本的保护下治国。如必须要我出山，则须日本退兵，由我来恢复法统。”曹汝霖则因与喜多及另一特务土肥原都是旧识，在日方的强烈攻势下他不敢公然拒绝，只用“愿以在野之身，赞助新政权的成立”的话与喜多周旋。正在举棋不定的时候，蒋介石给他写来一封亲笔信，对他说了一些勉励的话，曹这才下定决心不在伪政府担任实际职务，而思“以晚节挽回前誉之失”。

由于以上人物拒绝，喜多建立强势北洋政权的构想只能化为泡影，但不论如何，先拉出个维持政府是当务之急。日方的视线遂投向了另一个老牌亲日份子——王克敏。王克敏，曾担任清国驻日大使，历绾北洋政府数任内阁财长，在旧中国政坛只是个声名一般的人物。七七事变前夕他蛰居上海，窥视时机。喜多于1937年10月间到上海，通过与王素识的日本人山本荣治向王表示，欢迎他北上组府。王以“兹事体大”致电南京政府的宋子文，转向蒋介石请示，宋复电谓“奉委座谕，北平事可请叔鲁维持”。王遂与喜多同机北上组织伪政府。王克敏的出现，使董康、汤尔和、朱深、王辑唐、齐燮元等一般北洋遗老又纠集到一起，开始了临时政府的筹备。

临时政府原定于1938年1月1日成立，但由于1937年12月13日南京陷落，日本军事当局认为这是国民党政权的溃灭，接着树立华北政权，在政治上具有新陈代谢的意义，于是通知汉奸们提前于12月14日在北京怀仁堂成立。但这个政府始终未能继承北洋政权断灭的合法性，不仅在国际上得不到承认，对日也未以中国政府身份签订任何条约，实质只是个不折不扣的地方维持政权。