因此，会议决定全体党员以个人身份加入国民党，帮助国民党改组，会议宣言希望:“中国国民党应该是国民革命之中心势力，更应该立在国民革命之领袖地位。”[7]同年10月初，曹馄贿赂国会议员，顺利当选为民国大总统。护法运动誓言拥护的国会居然成为拥戴军阀专制的工具，多数议员自甘堕落成为被人收买的“猪仔”。这一事件激起举国义愤，国民革命的呼声逐渐取代护法运动的诉求而成为社会舆论的强音。

在这种情势下，孙中山于1924年1月4日向国民党军政要员宣布:“现在护法可算终了，护法名义已不宜援用。”“今日应以革命精神创造国家，为中华民国开一新纪元。”孙中山决定放弃护法，另行革命，意味着他要带领国民党彻底割断先前与政党政治和议会政治的粘连，坚定不移地向着革介党以党治国的目标进发。1月20日，孙中山在有中共党人参加的国民党第一次全国代表大会上致开幕词，详细演讲以党治国的主张，还提出“以党建国”的概念，指出民国推翻大皇帝，却依然存在军阀专制的“小皇帝”，“故中国现在还不能象英国、美国以党治国”，“革命党的责任还是要先建国”。“把国家再造一次，然后民国的国基才能巩固”。因此，他强调要改组国民党，“用政党的力量去改造国家”。大会接受其以党治国的思想，在宣言中声明“为制止国内反革命运动及各国帝国主义压制吾国民众胜利之阴谋，荃除实行国民党主义之一切障碍，更应以党为掌握政权之中枢。盖惟有组织、有权威之党，乃为革命的民众之本据，能为全国人民尽此忠实之义务故耳。”[8]

孙中山逝世以后，无论是国民党各派别还是加人国民党的共产党人，都一直赞成继续执行孙中山创立的以党治国的党国政制。1925年6月，国民党中央政治会议决定将大元帅大本营改组为国民政府。国民党中央以孙中山的“建国大纲”作为成立国民政府的指针，强调“以党治国”，以三民主义为立法的指导思想和最高原则。《国民政府组织法》规定:“国民政府受中国国民党之指导，掌理全国政务。”凡关系国民革命全局及其他重大的方针、政策问题，均由党决定，交政府执行。这就在近代中国的历史上首次确立了党领导政府的原则。从此，国民党全国代表大会及闭会期间常设的中央机构，实际上成为国家的最高立法机关。以党治国的党国政制，在国共合作的国民革命运动中完全成型。

孙中山“以党治国”理论的初衷

从中华革命党秘密组织革命起义，到中国国民党公开在广州创建旨在以党治国的党国政制；从护国运动的“三次革命”、护法运动的“四次革命”，到国共合作的国民革命，接连不断的民初革命运动熔炼了孙中山以党治国的党国理论，使之最终成为国民党全力贯彻执行的政治方针。

孙中山以党治国的理论立论于他自同盟会时期一直倡导的革命方略—“革命三程序论”。1923年1月，孙中山发表《中国革命史》一文，总结中国民主革命的经验教训。他指出:“从事革命者，于破坏敌人势力之外，不能不兼注意于国民建设能力之养成，此革命方略之所以必要也。余之革命方略，规定革命进行之时期为三:第一为军政时期，第二为训政时期，第三为宪政时期。”他认为，民国元、二年政党政治邃起邃落的失败教训，在于“由军政时期一蹦而至宪政时期，绝不予革命政府以训练人民之时间，又绝不予人民以养成自治能力之时间，于是第一流弊，在旧污未由荡涤，新治未由进行。第二流弊，在粉饰旧污，以为新治。第三流弊，在发扬旧污，压抑新治。更端言之，第一为民治不能实现，第二为假民治之名，行专制之实。第三，则并民治之名而去之也。”[9]1924年1月，孙中山起草“国民政府建国大纲”，详细规定军政、训政、宪政三时期中央政府、地方政府及国民的权利、义务与互动关系。大纲提交国民党第一次代表大会审议及大会议决原案通过的做法本身，充分表明孙中山与国民党一致认同按照革命三程序论实施以党治国的原则。这一原则概括说来，就是军政时期，要“以党建国”；训政时期，要“以党治国”；宪政时期，要“还政于民”。“还政于民”是实施革命三程序的终极目标，这就表明以党治国的主张蕴涵着以革命政党指导实现民主政治的进步内核。

正是在革命三程序论的立论基础上，而不是在政党的革命活动或议会活动的区别上，孙中山才将“革命党”和“政党”的概念联系起来，用以阐述革命政党的性质和作用。他指出:“我们知道要改造国家，非有很大力量的政党，是做不成功的；非有很正确共同的目标，不能够改造得好的。”由于中华民国仍然存在专制政治，所以必须要有革命党，“我们中华民国算是一棵大树，我们革命党就是这树的根本”。民国时期的革命党已经“由秘密的团体而为公开的政党”，通过革命手段掌握一切军国庶政，实行以党治国。革命党要长期实行一党政治，才能建立民主共和，“无论何时，革命军起，革命党总万不可消，必将反对党完全消灭，使全国的人都化为革命党，然后始有真中华民国”。国民党就是中国唯一的革命党，“今日巩固共和，端赖吾党”，“我党为国中唯一之革命党。”[10]

在政党与国家的关系上，孙中山主张实行以党治国的党国政制。这当中包括两层涵义:一是由中华革命党及后来的中国国民党单独执掌一切军国庶政；二是通过宣传教化，使全国人民都遵行本党的主义，即三民主义。在落实前一涵义方面，中华革命党与中国国民党的党纲文献及革命方略都确立了该党全面夺取与执掌国家政权的指导性原则。“二次护法”到国民革命期间，孙中山直接领导国民党人执掌广东军政大权，实行“党人治粤”，为“以党治国”作好准备。在落实后一涵义方面，孙中山从“二次护法”起，一直将以党义教化国人列为宣讲党治学说的重要内容之一，多次强调“操练本党党员，宣传本党主义”，“使人人脑中了解我们底主义。”孙中山在决定联合共产党人改组国民党之后，鉴于国民党内腐败涣散的状况，对以党治国双重涵义的主次有所调整，强调:“所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治；是要本党的主义实行，全国人都遵守本党的主义，中国然后才可以治。简而言之，以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”这表明他主张将党治的重点，从组织上以党员执政，转移到在思想上以党义教化国人的基点上，但并不意味他放弃党员执政的主张。他申明:只要党员胜任，“自当优先任用，以便实行本党的主义”，如果“于本党中求不出相当人才，自非借才于党外不可。”[11]孙中山主张国民党员优先执政，还是为了在组织上确保“以党治国”。

需要指出，孙中山始终是在民权主义的理论框架里阐述革命程序论和以党治国原则的，民权和党治构成了孙中山晚年民权主义理论的重要范畴与提掣大纲。按照孙中山的论述，民权是党治的最终目的，党治是民权的必由之路；在实施宪政之前，民权必须受党治的指导和制约。孙中山反复申明:人民是国家的主人，享有道义上的政治主权；政府一切官员都是人民的公仆，拥有实际行政的职能。因此，国民党革命的目的就是实行三民主义、五权宪法，使四万万人民享有平等自由的权利，真正成为中华民国的主人。

可是，鉴于“现在人民有一种专制积威造下来的奴隶性”，“我们革命党人应该来教训他”，“逼着他来做主人”[12]。在军政、训政时期，国民党必须负责一切军国庶政，训练和督导人民逐步行使民主权利。由于人民尚未觉悟，选举、罢官、创制、复决等四种直接民权只适用于县自治，人民对省和中央的政府官员行使间接民权。无论是直接民权还是间接民权，都必须在国民党及其政府指导制约下进行。即使是基于分权制衡构想而设立的行政、立法、司法、考试、监察等五权之治，也要置于国民党总理兼总统的督率之下。孙中山的这一主张，表明他希望通过建立以党治国的党国政制，有组织有步骤地逐步推行中国民主政治，解决客观存在的民主革命先驱与接触民主思想相对迟缓的普通人民群众的矛盾。