(2)皇权的制衡制度——“家天下”与“公天下”之判别，皇帝与大臣们权限的划分很重要。尤其是对无上权威的皇帝权力的制衡更为重要。主要制衡方式有三种:一为太傅制度；二为廷议；为法律。西周即设太傅，为三公之一(另有太师、太保)。秦无三公，西汉高后和哀帝时，设太傅。《后汉书·百官志》曰:“太傅，上公一人。本注曰:掌以善导，无常职。世祖以卓茂为太傅，薨，因省。其后每帝初即位，辄置太傅录尚书事。”太傅都以元老重臣充任，为皇帝和大臣们所尊崇，他们教导皇帝修身养性，以德治民，有制衡皇帝的作用。皇帝尤其重视对太子的培养教育，历代太子，均置太傅，以培养储君。《后汉书·百官志》曰:“太子太傅……职掌辅导太子，礼如师。”又曰:“皇子封王，其郡为国，每置傅一人。……傅主导王以善，礼如师，不臣也。”

廷议也叫做朝议、朝会和大议等，是皇帝与大臣们在朝堂上定期集会议事的一种形式。所议有政治、经济、民族、文化、救灾、战争等等，参加廷议的官吏有文有武，职位自丞相、太尉、御史大夫、诸侯王、众卿、将军，下至大夫、博士、令长等。廷议的特点是不论官职大小和爵位高低，均可自由发言，平等议事，言者无罪，择善而从。西汉名臣萧望之对皇帝说:“朝无争臣则不知过，国无达士则不闻善。”(《汉书》本传)宣帝常鼓励大臣们在廷议时要勇于发言，不要有所顾忌。唐太宗也曾谓侍臣曰:“中书、门下，机要之司。擢才而居，委任实重。诏敕如有不稳便，皆须执论。比来惟觉阿旨顺情，唯唯苟过，遂无一言谏诤者，岂是道理？……自今诏敕疑有不稳便，必须执言，无得妄有畏惧，知而寝默。”(吴兢《贞观政要·政体》)当然面折廷争是有的，因此而获罪于皇帝也是有的，但“兼听纳谏”毕竟是古训，是皇帝们的座右铭，廷议既有制衡作用，也是促使政治清明、社会发展极好的议政形式，因此历代都有所提倡。

一般的说法是封建皇帝的行为不仅不受法律的约束，而且凌驾于法律之上。常用于论证的事例是西汉杜周的一段名言:“三尺(法)安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令。”(《史记·酷吏列传》)有人据此把律令说成是皇帝随便一说的产物。这样的观点太过于贬低封建时代法律的地位和价值了。杜周是一位著名的官吏，因打击豪强权贵而获酷吏之名。他任廷尉时，执法很严，但也有很大的缺点．就是看皇帝的眼色行事，“上所欲挤者，因而陷之；上所欲释者，久系待问而微见其冤状”(同上书)。这种官风不正、执法不平的情况历代会有很多，但国家律令的产生有一定的法律程序，不可轻易贬低、否定。《后汉书》记载了一个皇帝、皇族应当遵守国法的故事:董宣为京师洛阳令时，东汉光武帝的姐姐湖阳长公主的家奴杀了一个老百姓。但因这个家奴躲在长公主家中，官吏捉不到他。有一天，长公主外出，此家奴驾车，被董宣拦住。董宣批评长公主包庇家奴，并把家奴当场杀死。长公主回宫向光武帝哭诉，光武帝大怒，召董宣至皇宫，要箠杀他。董宣对光武帝说:“陛下圣德中兴，而纵奴杀良人，将何以理天下乎？”光武帝理亏，仅要内侍强按董宣的颈项向长公主叩头赔罪，但董宣两臂撑地，不肯低头。后来光武帝不仅未惩罚董宣。还“赐钱三十万”，官复原职。从此，董宣以“强项令”而著名(见《酷吏列传》)。皇帝如果违法，也为道义所不允许。

(3)诸卿的设置和执掌——从《汉书·百官公卿表》可以看出，秦汉时期中央机构的设置及其执掌。都符合当时的多民族、大一统、中央集权国家的需要。主要特点是职事部门(府寺)齐全，各司其职，国家的财政有预算、决算，国家的财政与皇室的开支分开。如国家的财政归大司农(初称治粟内史)，掌谷货。属官有太仓、均输、平准、都内、籍田、斡官(主盐铁酒专卖)、铁市等七十个部门。皇室的财政归少府。应劭曰:“少者，小也。”师古曰:“大司农供军国之用，少府以养天子也。”(《百官公卿表》注)少府的收入不由大司农拨给，而是来自当时归国有的“山海池泽之税”。属官有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐官、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠等四十个部门。这些机构很难一概说是为皇帝或后宫私人服务的。如尚书、符节等部门，是皇帝的秘书处或机要处，也是国家的枢机部门。但总的说来，国家的财政是有公私之分的。如《史记·平准书》记西汉前期的情况曰:“量史禄，度官用，以赋于民。而山川园池市井租税之入，白天子以至于封君汤沐邑．皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”中央机构之“公天下”特点十分突出。

在中央设有两个卿级部门，以管理民族事务，很值得注意。《汉书·百官公卿表》曰:“典客，秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。……属官有行人、译官、别火三令、丞及郡邸长、丞。”又曰:“典属国，秦官，掌蛮夷降者。武帝元狩三年(前120)昆邪王降，复增属国，置都尉、丞、侯、千人。属官，九译令。”西汉曾任典客(大行令、大鸿胪)的名人有王恢、李息、张骞、田千秋、韦贤、萧望之、冯野王、平当等；任典属国的有苏武等。中央机构的这种设置和官员的配备，应当说不是为了战争，主要是为了和平。也是国家由民族国家在向多民族、大一统国家方向发展的标志。

3．郡县制中的“公天下”因素

秦汉至明清时期的地方行政管理制度是郡县制，大小官吏都是来自地主阶级和庶人，这与西周时期的宗法贵族世袭分封制度有根本的不同。郡县制是秦始皇创立的，郡为地方一级政区，县为二级政区，县属于郡。郡直隶中央。秦始皇在全国初置36郡，后增到40郡。郡设三个主要长官:郡守，掌管行政和军事；郡尉，辅佐郡守，掌军事；监御史，掌监察。直属中央的御史大夫。另有郡丞，为秘书长性质。县亦设三个主要长官:县令(长)，掌行政；县尉，掌军事；县丞，掌文书、刑法。县以下设乡、亭、里。郡县级主要官吏都由皇帝任免；乡亭里的头目则由乡举里选。由上级官府任命。东汉为州、郡、县三级制。隋和唐，有时设州、县，有时设郡、县，元朝设行省，行省下设路、府、州、县，或四级，或五级。明清均为省、府、县(州)三级。隋唐以后的地方政区变化较多，但其性质与秦汉基本相同。

以郡县制代替分封制，是中国古代国家制度的一大进步，对中央加强地方管理，巩固国家统一，促进社会经济与文化的发展，都起了重大作用。柳宗元对于这一变化十分看重，给予了极高的评价。他在《封建论》一文中说:两汉“有叛国而无叛郡”，唐朝“有叛将而无叛州”，证明了郡县制是一种好的制度。

当然，在封建时代，自然经济的纽带作用不是很强的，因之其维系政治统一的力量比较脆弱。东汉末年至元朝以前，全国性的分裂共发生过四次，其中的“魏蜀吴三国鼎立”和“五代十国割据”两次，都因东汉末年和唐朝末年的政治黑暗造成，与郡县制没有关系。“东晋、十六国及南北朝”和“南宋、金”两次分裂，则是由北方民族的兴起而后南进引起的．不仅与郡县制没有关系，亦与通常所说国家分裂不是同一个概念。就是五代十国之分裂割据，其中民族问题的成分也不可低估。如五代之后唐、后晋、后汉的皇帝都是沙陀人，十国中北汉的皇帝也是沙陀人，是后汉高祖刘知远之弟。民族对立造成的疆域分裂，属于民族问题。

同一民族各部分立，要统一比较容易；两个民族分立，要统一就比较困难:如中国古代民族众多，生产方式、生活习惯、宗教信仰、文化爱好等都有很大的差异，要统一则更困难；这需要彼此长时间的交流、理解、学习、包容、吸收，逐步推进统一。郡县制是多民族、大一统的中央集权国家形成发展的重要基础和动力。自秦至清的两千多年间，秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、北宋、元、明、清等十个王朝，以中原王朝为主体的国家疆域基本上是统一的，时长约一千六百馀年。三国、东晋与十六国及南北朝、五代十国、南宋与金等四个时期，就全国疆域范围来说，处于分裂状态，时长约五百馀年。可是在这五百年间，有四百馀年为民族对立和战争时期，如上所述，不属于通常所说的分裂。真正分裂的时间只有一百馀年。由此看来，统一是中国历史发展的主流，是中国历史发展的基本方面；分裂是中国历史发展的支流，是中国历史发展的次要方面。郡县制在中国古代的统一大业中起了巩固和推进的作用。