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国民政府:关税终于自主 法权收回进二退一
2008年07月31日 08:56文摘 】 【打印

在北京政府进行修约外交的同时,在中国南方,随着北伐战争的进行,出现了群众性的反帝运动高潮。在这一高潮中,列强在中国获得的特权遭到了前所未有的冲击,不得不作出较大的退让,这主要表现为部分租界被中国收回。

1927年1月初,武汉民众举行庆祝国民政府迁都武汉的活动。英国水兵与民众发生冲突,造成民众死伤。激愤的人群拥入英租界,英工部局无法维持租界秩序,不得不向国民政府外交部请求派军队进入租界保护。4日晚,中方派兵进驻英租界。5日,由于英租界的巡捕及其公务人员逃避一空,租界管理机关已告瘫痪,武汉政府决定建立“英租界临时管理委员会”,接管租界内一切行政事宜。在九江,中国民众和英国水兵也发生了冲突。1月6日,英水兵退回军舰,英领事和其他官员也纷纷逃避而去。7日,武汉政府派员至九江,成立九江市民对英行动委员会,接管了英租界。此后,国民政府又组织了“九江英租界临时管理委员会”,负责管理租界事务。

汉浔英租界事件发生后,英国驻华公使即派参赞欧马利(O.C.Malley)到武汉交涉。欧马利起初要求中国军警先从汉口英租界撤出,但被中方拒绝。经过多次艰难的谈判,中英双方终于在2月19日达成了《汉口英租界协定》。英方承诺,英租界市政机关于3月1日即行解散,租界内的行政事宜于3月15日起由华人新市政机关接受办理。在此之前,租界内的警察、工务及卫生事宜由主管的中国当局办理。3月4日,武汉政府公布《汉口第三特别区市政局条例》,规定将原汉口英租界改为汉口第三特别区,直属国民政府外交部。这样,中国正式收回了汉口英租界。

大体根据汉案处理办法,2月20日,中英代表又签署了关于收回九江租界的协定。国民政府在该协定中承诺,对在九江骚乱中一些英国侨民的直接损失,有条件地给予赔偿。这引起了九江民众的强烈不满,他们要求无条件收回九江英租界。于是,武汉政府与英方再行交涉,迫使英方再作让步。3月2日,欧马利致函国民政府外交部长陈友仁,声明:“英国政府决定将英工部局章程悉行取消,并自3月15号起,将九江租界区域行政事宜无条件的移交国民政府办理。”九江英租界无条件收回,并取消了英人对该区行政事宜的参与权,完全归中方管理。这比汉口特别区仍然保留英国人的部分参与权来说,解决得更为彻底。

北伐军所到之处,对租界当局形成了强大压力。在江苏镇江,当北伐军3月23日占领该城后,中方即于次日应英驻镇江领事要求接管了英租界的巡捕岗位。6月,镇江市公安局在租界设立特别区署,租界事实上由中国收回。在江西牯岭,有一外人避暑地,原系私人租借,但外国人自行在这里组织行政机构——牯岭公事房,并设立巡捕。长期以来,这一避暑地俨然成为一个租界。1927年3月,牯岭公事房致函庐山警署,请其接管该地。7月,中方接管该区,设立了管理牯岭特别区临时办事处。厦门英租界在北伐军的压力之下,也于6月将租界的行政权交还中国。

1927年5月11日,南京政府外交部长伍朝枢发表了《国民政府将采取正当手续废除一切不平等条约之宣言》。

南京政府决定先从废除协定关税入手,自行宣告中国关税自主。7月20日,南京政府发布关税自主布告,宣布自本年9月1日起,将江苏、安徽、浙江、福建、广东、广西6省境内的各种通过税,全部裁撤,同时宣告关税自主,将进口货物改照国定税率征税。同日,南京政府公布了与此相关的法规,如《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》等。

南京政府的立场受到列强的抵制。各国驻华公使团决定,不对南京政府的布告做正式表示。同时,有关国家还进行武力威胁,调集军舰分驻中国各海关。而此时,南军在与北军的作战中也遭到挫折。在此内外均遭不利的情况下,国民政府于8月29日发布布告,决定暂缓实行《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》等,同时宣布“关税自主为独立国家主权之行使”,因此,关税自主的政策仍然不变,自本年9月1日起,全国陆海关税一律自主。

1928年6月,国民政府统一全国。南北政权互相对立状态的消失和中国基本统一局面的形成,使国民政府在对外交涉中比此前历届政府拥有了更大的权威性。修约进程由此而进入了一个全面展开的时期。

7月7日,南京外交部就重订条约事发表宣言,宣布三条原则:“一、中华民国与各国间条约之已届满期者当然废除,另订新约。二、其尚未满期者,国民政府应即以相当之手续解除而重订之。三、其旧约业已期满而新约尚未订定者,应由国民政府另订适当临时办法,处理一切。”9日,国民政府颁布了《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时管理办法》,其中规定:“在华外人之身体及财产应受中国法律之保护”,“在华外人应受中国法律之支配及中国法院之管辖”。

废除不平等条约从何着手,外交部认为:中外间所订条约,内容繁复,综其不平等之要点,主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种,其中最关重要而足制中国命脉者,为协定关税和领事裁判权。因此,国民政府首先就关税自主展开了交涉。

其时,中国与比利时、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、日本等国的商约先后期满。中国外交部乃于1928年7月中下旬分别照会上述各国驻华使节,通知其与中国订立的商约已告期满,中国现声明废止,并提议各国即派全权代表与中国另行商定平等互惠的新约。对此,比、西、意、葡、丹五国在复照中均表示愿与中国早日议订新约。外交部长王正廷遂代表国民政府分别与这五国驻华公使进行谈判,经过数月磋商,终于在年内与五国订立新约。

五个新约的内容基本相同,只是个别条文略有差异,条约都包含了关税自主的内容。以中比条约为例,该约规定:“对于关税及一切关系事项,彼此根据完全平等之原则,并根据此项原则约定,关于此类事项彼此完全以各本国之国内法规规定之。”[16]但是,新约所获得的关税自主权又是不完全的。如中比条约规定,两国在对方领土内享受之关税待遇,不得次于任何他国享受之待遇。这是互惠待遇条款,与从前的片面最惠国待遇比起来,就形式而言,应该说它是平等的。但是,由于其他一些国家尚未放弃关税协定权,根据这一条款,这五国实际上仍可获享低关税的好处。

对于条约期限未满的国家,中国也积极进行交涉。7月25日,《整理中美两国关税关系之条约》成立。该约第一条规定:从前中美两国所订条约内有关关税事项的各条款,“应即撤消作废,而应适用国家关税完全自主之原则”。但该约同样保留了应与他国人民所享待遇毫无区别的规定[17]。随后,中国陆续与德国、挪威、荷兰、英国、瑞典、法国等国驻华公使或代办签订了新的关税条约。至1928年年底,与中国有商贸关系的主要国家,除日本外,均与中国签订了关税条约,承认了中国的关税自主权。

然而,根据无差别待遇条款,只要日本不放弃协定关税权,其他国家实际上仍可获享这一利益。因此,与日本的交涉便成为中国争取关税自主运动的关键。日本政府对中国的修约要求持强烈的敌对态度,曾指责前述国民政府颁布的临时办法“为蔑视国际信义之暴举,帝国政府万难容认”。迟至1929年6月,日本才开始与中方谈判修约。经过近一年的漫长谈判,到1930年5月,中日间终于签订了关税协定,日本宣布放弃协定关税权。至此,中国终于实现了关税自主。不久,南京政府便首次自主地修订颁布了《海关进口新税则》。

废除领事裁判权是中国希望达到的另一主要目标。中国与条约期满国家之间的交涉首先取得了进展。中国在与前述比利时等五国的商约中规定,“此缔约国人民在彼缔约国领土内,应受彼缔约国法律及法院之管辖”。然而,这种放弃也是有条件的。如中比两国外长的换文约定,“比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时,受中国法律及法院之管辖。”而意、丹、葡、西等国的承诺是,当华盛顿条约的各签字国取消领事裁判权后,这些国家的在华人民将与各签字国人民一同受中国法律和法院的管辖。

中国外交部认为,欲废除领事裁判权,最为关键的是那些条约期未满但有着重大影响力的国家。1929年4月,中国外交部向英、美、法等国驻华公使发出同文照会,提出了废除领事裁判权的要求。8月,外交部再次照会有关国家,要求各国立即派出代表与中国磋商废除领事裁判权问题。有关国家中,只有墨西哥明确宣布放弃在华领事裁判权。英美等国均采取了拖延的态度。对此,中国政府于11月25日分别致电驻美、英公使,令其促请英美政府尽速派人来华讨论撤废领事裁判权办法,并表示,英美如再延宕商讨,中国将于1930年1月1日起,自行宣布废除列强在华特权。

但英美等国仍未采取积极合作的态度。12月28日,国民政府遂公布撤废领事裁判权特令。特令指出,“领事裁判权一日不除,即中国统治权一日不能完整”。为恢复中国的固有法权,自1930年1月1日起,“凡侨居中国之外国人民现时享有领事裁判权者,应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令、规章”。从内容看,国民政府的这一特令,显然是一个单方面宣布废除领事裁判权的重大举动,其中不存在需要与有关国家协商的意味。这一举措对美英法等国产生了很大的冲击,遭到强烈反对。在特令颁布的当天,美国国务院远东司司长亨贝克(S.K.Hornbeck)便对中国驻美公使伍朝枢表示,希望从1930年1月1日起,采取步骤逐步废除领事裁判权,任何无视这一原则的行为,将会引起美国政府的“极端遗憾和强烈反对”。

于是,在国民政府特令发布仅仅两天后,外交部又发表了一个关于废除领事裁判权的宣言。宣言在重述了特令的内容后表示,中国政府深信各国“对于现由政府准备之办法如有意见,亦愿于相当期内与之审议。固国民政府12月28日之命令,实系一种步骤”。这一声明显然对两天前国民政府的命令作了修正性的解释,即并不是从次年元旦(即两天后)起立即无条件地废除领事裁判权,而是从此开始与列强会商废除这一特权。

尽管国民政府作出试探之后又在各国的反对面前作了退让,但特令的公布毕竟促进了有关废除列强在华特权问题的交涉。1930年,有关改组租界法院问题的交涉首先取得了进展。如前所述,租界临时法院虽较会审公廨有所进步,但仍保留了不少有损中国司法主权的内容。经过艰难的28次谈判之后,1930年2月17日,中国代表徐谟与英美法等国驻华公使及代办终于签署了《关于上海公共租界内中国法院之协定》。

新协定与原暂行章程比较,有较大进步:1.完全适用中国法律,原临时法院的特定诉讼法就此取消;2.取消外人的观审、会审权(在临时法院中,列座法庭的外国官员,常与中国法官抗衡);3.废除外国书记官长制(以前书记官长权限很大,实际上把持了院务,新协定取消了这一职位,由中国任命检察官、承发吏,负责办理具体事宜)。但司法主权问题仍未彻底解决。如关于司法警察问题,外国代表以法警问题事关租界的行政权力为由,坚持不肯让步。双方最后妥协的结果是:“各该法院之司法警察员警由高等法院分院院长于工部局推荐后委派之”。根据同样的精神,7月28日,中法代表签署了《关于法租界内设置中国法院之协定》,取消了法租界内的会审公廨。

在此前后,中国政府还正式收回了一些租界和租借地。1929年8月,国民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月,中国与英国互换照会,正式收回事实上已收回的镇江和厦门的英租界。1930年4月,中英签订《交收威海卫专约及协定》,收回威海卫租借地。

但在废除领事裁判权问题上,列强仍坚持渐进地逐步放弃其特权的立场。英方在谈判中提出了放弃领事裁判权的四项条件:1.保留移审权,即外人若对中国法庭的判决不服,可向本国法庭上诉;2.民事诉讼可立即放弃领事裁判权,刑事诉讼的领判权待保留若干年后取消;3.中方任用外国法官会同中国法官审理案件;4.上海、广州、天津、汉口四处50里周围区域的领事裁判权保留若干年后再取消。英美两国在这一问题上采取了协调的立场,3月20日,两国驻华公使共同拟就了一份草案。

4月,中原大战爆发,中外关于领事裁判权的交涉一度处于停顿状态。9、10月间,英美先后向中国外交部递交了各自的草案。美国方案仍旧保留了在区域和法权种类方面的限制:如在上海等地继续保留领事裁判权;其他地区的民事案和轻微违警案可由中方处理,但须在12个城市的法院中设立“特别法官议事室”,聘请外国法律顾问,他们有权使法官的判决无效;必要时美方可行使移审权。

国民政府不同意列强在华保留过多的特权。12月7日,中国外交部长在向美国国务院提出的对案中强调,所有在华美国公民无论在民事还是在刑事方面都应服从中国的管辖权。中方同意成立特别法官议事室,聘用外国法律顾问,但这些法律顾问不得干预法官的判决。

废除领事裁判权的要求也遭到了日本的顽强抵制。日本驻华代办重光葵在谈判中表示,日本可以放弃对上海等五口岸的民事诉讼及轻微刑事诉讼的领事裁判权,但条件是:对于中日混合案,中国应于各口岸设立特别法院,聘用日籍法官与中国法官会审;在上述五口岸,日本人民应与中国人民享有同等权利;对日本在东三省特别区域的利益,中国应予承认。显然,日本的这一方案,其所得并不少于所失。对此,中国政府表示完全拒绝。

1931年初,英美陆续在一些问题上作了让步,如同意放弃移审权等,但仍未能满足中国方面的基本要求。5月4日,国民政府自行公布了《管辖在华外国人实施条例》,自1932年1月1日起实行。其主要内容为:所有享有领事裁判权的外国人,均应受中国法律的管辖;在有关地区设立特别法院,受理涉及外人的民、刑案件,外人的逮捕及其房屋或办公室的搜查均应依中国刑法典规执行。《条例》取消了领事裁判权。此后,有关这一问题的交涉步伐明显加快。数月之中,中国与英美之间先后达成了大致类似的妥协:中方同意将英美在上海的领事裁判权保留10年,将英国在天津的领事裁判权保留5年(美国在津领判权的放弃仍待协商),英美则将其他各地的领事裁判权立即取消。

正当中外交涉进入关键之时,日本在东北发动了九一八事变。形势骤变,迫使中国外交的重心随之转变。如何对付日本的侵略成为当务之急,修约之事便降到了次要的位置。1931年12月29日,国民政府公布命令,宣布“兹因本年各地天灾变故,所有应行筹备事项,尚未就绪,该项管辖在华外国人实施条例,应暂缓施行。”有关领事裁判权的交涉,至此半途而废。此后相当长的时期内,修约进程处于停滞状态。

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   编辑: 刘嵩
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