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拉美新旧民粹主义研究

2013年01月05日 22:28
来源:国外理论动态 作者:[美]塞巴斯蒂安·爱德华茨

全球化对收入分配并没有重大的直接影响。但是,外部危机确实历史性地成为拉美社会条件恶化的重要原因。例如,20世纪90年代及21世纪初的金融危机引发了大量混乱。由于多数拉美国家的安全网络都不是很稳定,每次危机过后,都有大量民众陷入贫困潦倒的绝望境地。墨西哥危机和阿根廷危机都是典型案例。2001年至2002年,阿根廷比索贬值后,贫困线下的人口数量增加了15个百分点。2002年布宜诺斯艾利斯街头拾荒者寻找食物的景象仍历历在目。1994年至1995年的危机后,墨西哥的贫困人口增加了近11个百分点。正是此类令人印象深刻的、明显的片段,致使“改革使贫困增加”的观念蔓延开来。但是,来自那些避开了重大危机、将其经济向国际竞争开放、使政策和制度不断现代化的国家的证据在多个方面与本讨论更为相关。在改革和现代化方面取得了最大成就的国家--智利,尤为典型。在1989年至2003年间,其生活在世界银行贫困线下人口的比例从总人口中的24个百分点下降到5个百分点。

重大危机导致混乱、失业增加、工资降低、贫困普遍化的事实并不意味着开放是拉美长期贫困与不平等的根本原因。有三点需要特别注意。第一,通货危机并不是后华盛顿共识时代的独有特征。阿根廷早在19世纪20年代就出现过通货危机,在其他拉美国家也可以观察到类似历史模式。第二,多数拉美国家的收入差距在20世纪90年代达到一个高峰,是在推行新自由主义改革以前而非以后。第三,在智利以外的绝大多数拉美国家,改革是不彻底的,仅部分地解决了长期以来的效率低下及制度弱点问题。因此,不可能去责备实际上并未发生的事情(执行一种现代的和富于竞争的以市场为导向的资本主义制度),社会问题早已影响拉美各国达几个世纪之久。

如果新自由主义改革及全球化都不是导致拉美顽固的贫困与长期的收入不平等的“罪魁祸首”,那真正的主要原因是什么?更具体一些,包括那些拥有民粹主义信仰的政治家在内的对减少不平等与贫困感兴趣的政治家们该应付什么问题?

传统经济研究明确了导致拉美地区糟糕的社会条件的三个基本因素:最古老的一个是资产特别是土地分配的不平等,从殖民时代以来这个因素一直影响着拉美。另一个导致收入分配扭曲的因素是公共部门支出的模式。与发达国家相反,拉美国家的公共部门转让和补贴不是为低收入群体准备的。以英国与拉美国家的平均水平作比较,在英国,公共部门转让和补贴使基尼系数降低了0.18个点,即由0.53降到0.35;而在拉美国家,因转让导致的基尼系数降低的数值仅为0.02。

但是,毫无疑问,导致包括贫困与收入不平等在内的拉美社会问题的最重要的原因是该地区糟糕透顶的教育,尤其是极糟的教育质量。更糟的是,由于对教育的忽视,绝大多数拉美国家未能提升劳动力的技术水平,在形成人力资本、提高生产力等关键领域远远落后于其他国家。毫不夸张地说,多数拉美国家的工人并未准备好面对21世纪对技术的高要求。

在国际测试中,拉美国家儿童的得分非常低,远低于亚洲四小虎、高级制成品出口国、南欧国家的儿童。在一些国家,中等教育的覆盖率非常高。问题是,无论是覆盖率还是投入本身在决定作为提高生产力、引发社会流动、改善社会条件的一种工具的教育的效果方面都不是特别重要。正如世行最近指出的:“接受教育的机会还远远不够,关键是知识。”

准备不充分的教师、低劣的课程、过度的集中以及责任的匮乏是导致拉美地区教育表现差的几个因素。当前反对全球化、市场导向和经济改革的政治力量传统上也反对旨在提高教育质量的重大改革。包括玻利维亚莫拉莱斯政府、尼加拉瓜奥尔特加政府和委内瑞拉查韦斯政府在内的一些民粹主义政权为提高教育覆盖率做出了努力,并推行了识字运动。这些计划虽然取得了一定效果,但却未能实现知识方面的持久提高。

六、民粹主义与政治制度

并非只有拉美的政治家利用民粹主义去获取民众支持。以阶级和收入差距为基础的演说在包括美国和欧洲国家在内的很多国家都比较常见。作为2008年金融危机的后果,美国共和党更加倾向支持民粹主义政策。

使拉美与众不同的是,民粹主义政治家能够反复地执行民粹主义政策,尽管如此会给民众带来重大损失。对民粹主义而言,拉美是难得的乐土,我们该如何解释这一问题?反复破坏拉美国家经济的严重不平等及系列通货危机促成了这一结果。但它们绝不是拉美地区反复出现民粹主义的所有原因。政治制度的本质也发挥了重要作用。因为,它允许意志坚强的魅力型领导人通过对经济效率有消极影响的立法法案。

加州大学伯克利分校教授巴顿·史比乐(PabloSpiller)及布宜诺斯艾利斯圣安德烈大学的玛雅诺·托马斯(MarianoTommasi)指出,经济政策的质量与政治制度的质量直接相关。他们运用一组指标构建了用来衡量20世纪90年代和21世纪初的77个国家(其中包括18个拉美国家)公共政策总体质量的指标体系。对拉美地区而言,他们的结论是让人心烦的,三个政策质量最低的国家都来自拉美,分别是巴拉圭、危地马拉和尼加拉瓜。在分布区底端的10%区域内,只有一个国家不是拉美地区的--除上面三个国家外,还有厄瓜多尔、玻利维亚、委内瑞拉和阿根廷。只有哥斯达黎加、乌拉圭和智利3个国家位于公共政策质量指标体系分布的前50%,且只有智利跻身前25%。

研究还表明,那些拥有高质量公共政策的国家通常拥有能够制约行政权、使侵犯民众财产、对经济进行较多控制及单方面降低经济对外开放程度的议案在某种程度上较难通过的政治制度。史比乐和托马斯还指出,拥有成功公共政策的国家通常都拥有关注长远的立法机构、执行法律法规的司法机构、稳定而高度专业的内阁以及由大量受过充分训练的技术官僚组成的行政机构。拥有高质量公共政策的国家很少将特别权力授予总统,而这恰恰是允许行政部门通过既未经议会讨论也未经议会批准的行政命令实施统治的重要措施。有意思的是,近年来,委内瑞拉的查韦斯和阿根廷的基什内尔均依靠广泛的特别权力去推进其民粹主义计划。

史比乐和托马斯分析的一种简单但却有力的启示是,在政治制衡制度比较弱的国度,具有民粹主义倾向的总统能够不通过讨论及议会立法程序而推行各种政策。他或她可以单方面更改契约、侵犯公民财产权利、变更游戏规则、没收私有公司,等等。在委内瑞拉,查韦斯利用总统法令使美国埃克森美孚、雪佛龙和康菲公司、法国道达尔菲纳埃尔夫公司、英国石油公司和挪威国家石油公司所部分拥有的石油公司国有化;查韦斯还将钢铁生产商奥里诺科、电信巨人委内瑞拉电信公司及美国爱伊斯公司和普氏能源公司部分拥有的能源公司收归国有。玻利维亚的莫拉莱斯也广泛依靠总统法令将许多公司收归国有。在行政权受到制约、议会与政府平等的国家,即使强势也广受欢迎的领导人,也很难推行在短期内有积极影响但长远来看会导致通胀、失业、停滞等问题的影响深远的变革。

托马斯关于政治与公共政策的研究表明,智利拥有拉美地区最牢固的政治制度。也就是说,智利拥有能够给行政机构以严格制衡并鼓励包括议员在内的政治家关注长远利益的制度。他还发现,尼加拉瓜、阿根廷、巴拉圭和委内瑞拉的政治制度尤为虚弱。在此意义上,这些国家过去几年执行民粹主义政策就不是那么让人吃惊了。

[责任编辑:杨超] 标签:拉美 民粹主义 现代化
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