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清末民初上海的地方自治

2012年08月28日 06:21
来源:东方早报

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  李平书(1854-1927年)曾任城厢内外总工程局总董,是上海地方自治的标志、象征和缔造者。(左图)

  李平书(1854-1927年)曾任城厢内外总工程局总董,是上海地方自治的标志、象征和缔造者。(左图)

  上海城墙建于1553年。上海自治后,多次提出拆城,但受到各方阻力。从1906年正式提出拆城案,到1912年完成拆城工作,可以看出上海地方自治的变化。(右图)

  上海城墙建于1553年。上海自治后,多次提出拆城,但受到各方阻力。从1906年正式提出拆城案,到1912年完成拆城工作,可以看出上海地方自治的变化。(右图)

周松青

1860年以降,上海在江南的迅速崛起,使它在晚清和民国的政治版图中担负起了社会中心的角色,姚公鹤认为,“上海与北京,一为社会中心点,一为政治中心点,各有其挟持之具,恒处对峙地位”。这一格局使京沪双城在表象平和的假面下暗流涌动,并在自治和一体化民族国家双重路径下,以各自利益为基础展开话语言说,二者之不能调和也决定了上海乃至全国地方自治的历史命运。

清末民初,上海地方自治经历城厢内外总工程局(1905-1909年)、自治公所(1909-1911年)和市政厅(1911-1914年)三个时期。自治机构的整个架构仿上海公共租界的工部局模式设立,下设参事会和议事会。议事会表决并通过议案,参事会执行。

在清末民初近10年地方自治(1905-1914年)进程中,这种模式始终未变。而发生变化的是上海地方自治势力的增长,到辛亥革命时达到临界,演变成为上海中心化和自主化力量,这一变化可从拆城案体现出来。

拆城案和上海自治

上海的城墙有悠久历史,在上海人心目中具有重要地位。上海自治后,多次提出拆城,但受到各方阻力。总计,自1906年正式提出拆城案,到1912年完成拆城工作,共经历三个阶段。

总工程局时期

光绪三十二年元月十六日,上海自治领袖姚文枬、李平书等31人以改善城厢交通,繁荣商业,防止租界向华界扩张为由,联名上书上海道台袁树勋,请求拆城。

议案一出,上海舆论哗然,围绕拆城问题上海士绅阶层分化为三个阵营:一、以自治领袖李平书为首的拆城派,主张拆除城垣,一劳永逸地解决上海交通问题,达到兴市目的。二、以曹骧为首的保城派,认为城垣一拆,上海屏障尽失,盗匪、西方势力乘虚而入,上海不免于被蚕食。三、以孙文诒、郁颐培等为代表的驰城派,主张城门二十四小时开放,满足城内通行需要。各派观点经过三年多的反复讨论,决定在原有城门的基础上新辟四门,缓解城内外交通压力。

总工程局在拆城上影响力不足,但对拆城的初衷十分坚持,甚至1907年光绪帝核准上海辟城后,总工程局仍然坚持拆城念头。在遭到两江总督的明令禁止后,拆城案才真正走上辟城道路。

上海总工程局试图利用其下设的议事会通过的拆城议案取得合法性基础。但是,来自市民和其他团体的不同声音,尤其是以两江总督为代表的官僚体系,决定了上海总工程局只是一个市政工程机构,它执行官方的决定,无力实施自己的意志。

然而提出拆城案并非毫无收益,总工程局在成立之初几乎悄无声息,无人重视。自治领袖将拆城案这样一个全局性、历史性议题摆上桌面,迫使方方面面的人物卷入进来,甚至督抚和光绪帝也被迫介入,这对于一个僻处江南的地方性工程机构而言本身就是一个胜利。

自治公所时期

1909年,清政府颁布《城镇乡自治章程》,上海城厢内外总工程局改组为自治公所,上海地方自治正式取得了法律地位。自治公所成立之后,在拆城案上将重心转到了城濠公地的争夺上。自治公所在该案中面临两个对手,即以提督为代表的公地实际控制者绿营和以何琛、唐锡瑞等为代表的公地租户。

针对绿营,自治公所认为军政与民事不应混淆,地可出租即与防守无关。地方卫生事宜,应由公所负责,不能为了绿营利益损害主权。提右营则认为,军用重地不能由局外人干预。土地为国有产业,地方自治若以团体名义据为公产,是国有与公有界限相混。

针对公地业户指责自治公所自命为公法团,实为逐利放利。自治公所进行了严厉驳斥,认为“自治团体为国家特定之公法人,整理道路河渠均在自治范围内”。请求两江总督严惩唐锡瑞等人,以挽回名誉。

自治公所在强硬的立场和表达背后也有一个软肋,这个软肋既被提督抓住,也受到公地租户的攻击,即自治公所的法律地位问题,自治公所体现在一个“公”字,官权利体现在一个“国”字,公权和国权之间有一道鸿沟,难以跨越。对城濠公地的争夺不免落得个雷声大雨点小的窘境。

市政厅时期

辛亥光复后,李平书就任民政总长,自治公所改组为市政厅。上海地方自治早期代表人物姚文枬等上书民政总长李平书,要求拆城,以振兴商业。得到李平书和沪军都督的支持。市政厅决定先从大东门、水关桥西南至救火联合会一段城墙拆起,其余次第动工。

上海市政厅吸取了总工程局和自治公所时期拆城的教训,拆城的动议和完成几乎是在瞬间实现的。“辛亥光复之后,县议会以疾雷不及掩耳之手段,决议拆城——不一月而东北西三面均已拆毁一空。”

市政厅对拆城案的解决与前两个时期相比,有一个大的转变,即总工程局和自治公所是在帝国体系下依循体制内规则寻求解决方案,帝国体系是仲裁者,自治机构与上海其他利益团体一样,是利益主张的平衡的一部分;市政厅则打破了帝国体系在上海社会的存在,以议事会为支撑的市政厅取代帝国体系,成为仲裁者,市政厅的利益凌驾于其他团体之上,这使拆城案的解决成为市政厅体系内的一部分。

借助上海光复的契机,上海市政厅完成了政治化和自主化蜕变。但这一变化对于地方自治的前途具有不确定风险。此后两年多时间中,以上海市政厅为代表的地方势力与北洋政府力量就地方政治化和自主化展开了持续博弈,整个博弈过程始终没有点明“政治化和自主化”问题,但各方势力无论是提出“安定”口号还是“反袁”口号,都围绕着对上海的控制展开,上海市政厅也在各方势力博弈场中,在经历初期的短暂兴盛之后,迅速走向衰亡。

二次革命中的市政厅

上海的特殊地位对全国的权力版图起到了举足轻重的影响,以北京为起点的权力中心建构无论如何不能忽视上海因素。在这种背景下,自主与统一的结构性矛盾日益显现,为了缓和这种矛盾,上海自治势力迈出了回归江苏省厅统辖的步伐。1912年4月5日,上海市政厅议长呈请江苏临时省议会,请求“直隶于省会官厅”。表达了回归江苏省统辖的意愿。

1912年7月10日,江苏决定取消沪军都督,以实现军政统一。8月2日上海财政被接管。8月31日李平书担任的上海民政总长被撤销。

李平书是上海地方自治的标志、象征和缔造者,是上海地方自治中心化和政治化的主要推手,他也是上海自治领导群体中不多见的兼具事务型和感召型双重特质的领袖。

江苏省在收复市政厅的过程中,对李平书采取的不着痕迹的外科手术具有较深的政治意涵,清除李平书可以理解为当局的市政厅去政治化愿望。但后面的事态表明,市政厅去政治化并不是北洋政府政治谋略的底线,其底线可以用八个字概括:自治不休,动作不止。

1913年发生了三起对上海地方自治产生重大影响的事件,一是1913年3月20日在上海火车站发生的宋教仁遇刺事件;二是5月3日因关押宋案嫌犯而致的市政厅闭门事件;三是1913年6-7月间上海以自治势力为代表卷入二次革命。这三起事件环环相扣,步步进逼,将上海地方自治逼入二次革命的死胡同。

宋教仁被刺已使国民党遭受重创,又因关押人犯而使在辛亥之后具有国民党色彩的市政厅闭门,无疑起到了一石二鸟的作用。关闭市政厅大门后来被证明不是一个轻率的举动,而是以打击市政厅为直接目标,停办地方自治为间接目标,经过精心谋划的策略之举。

北洋政府对上海地方自治的意图犹如藏在幕布后的牌局,幕布是慢慢揭开的,随着幕布完全揭开,一些似乎比较突兀的不可理喻的行为才能显示出其精妙之处。一年之前由黄包车夫引起的军警冲突差点让警察厅长穆湘瑶辞职,而穆的欲辞未辞恰似一个洗礼仪式,仪式完成后穆也成了北洋政府在上海的“自己人”。一年之后借宋教仁被刺案的契机,这个举足轻重的“自己人”突然冲上前台对市政厅发难。军警冲突是外(军队)对内(上海)的压制和打击,闭门案是内(警察厅)对内(市政厅)的打击,是地方自治的内在分裂和冲突,而这场角力的设计者是场外的北洋政府。

“门禁交涉案”引起上海官绅商学、社会团体和舆论界的强烈反弹。5月17日,上海县议长莫锡纶和县知事吴馨从中斡旋,市政厅与警察厅达成谅解,嫌犯迁移关押,上海市政厅开门办公,门禁危机初步化解。

自从1912年7月上海民政总长和沪军都督府被取消后,上海地方自治机构便面临窘迫的境地,“门禁交涉案”虽然揭示上海自治深得人心,但并不能改变自治机构在特殊政治环境下的无所作为。在这种背景下,上海自治机构的主要领导人,利用二次革命爆发后上海面临战乱威胁的契机,试图以自治机构领导的商团作为第三方力量调停北洋政府和国民党两大政治集团的争执,以巩固自治机构的自主化地位。

二次革命之由来,约言之,即为袁世凯与国民党之冲突。1913年6-7月,李烈钧和黄兴分别在江西、南京宣布独立。上海市政厅很快做出反应,县知事吴馨、警察厅长穆湘瑶、总董陆崧侯开会讨论局势,“以保护商业,维持治安为唯一目的”。同时组织单一上海保卫团,推举李平书为团长,在市政厅内设事务所。

警察厅长穆湘瑶首先退缩,于7月18日宣布辞去警察厅长职务,在沪各团体推举李平书为代理厅长,宣布上海独立,自治机构主要领导人追随李平书。至此,上海市政厅公开走向了北洋政府的对立面。

市政厅追随李平书宣布上海独立在某种程度上是一个奇怪的抉择,是对两大政治势力斗争前景的形势错估,或者是“自治or死亡”的坚定表达?现在都不得而知。但至少李平书在上海社会强大的感召力,以及对1912年黯然退隐郁郁不得志的坚定反击,导致上海自治势力走上了一条没有归途的叛乱道路。

上海自治之终结

1913年7月28日,袁世凯任命郑汝成为上海镇守使。8月6日,郑汝成出任上海警备地域司令官,同一天,郑宣布上海戒严。8月8日《戒严法》在上海公布,戒严令将上海划定为警备地域。李平书流亡日本,其他主要人员或避居东北,或悄然隐退,上海地方自治遭遇重大挫折。

戒严和自治的关系颇耐人寻味,戒严在表面上是使刚刚遭受战争的上海恢复秩序,防止国民党破坏。但是,戒严令的实施是在上海局势平定,国民党销声匿迹之后。而从上海戒严令取消是紧随自治取消来看,戒严令的主要目标是针对自治,代表北洋政府的镇守使几乎将自治等同于叛乱,上海自治作为北洋政府的心腹之患,由此可见一斑。

戒严令之外,中央政府采取三项措施侵削和取缔上海地方自治势力:

第一,迫使恢复警察厅长职务的穆湘瑶辞职,控制上海警察机构。第二,中央规定不允许官员在本乡任职,上海县知事吴馨与崇明县令洪锡范对调。第三,免除市政厅董事会总董、董事、乡董、乡佐的选举权和被选举权,停给自治职员薪水。

在侵削、打击、抑制上海自治的各项措施全面布局完成后,1914年2月3日,袁世凯终于颁布停办各省自治令。3月1日,工巡捐局取代市政厅开始办公。同日,上海戒严令取消。标志以市政厅为主导的上海自治退出历史舞台。

上海地方自治机构对“二次革命”的深度卷入是中央与地方两套话语体系无法有效对接的必然后果。上海自治机构试图借助“革命”话语实现自己的自治理想,抵制中央话语体系的侵削和控制。当两套话语体系矛盾只能用“革命”加以解决时,两大机构之间的互搏和存亡便成为一个根本性问题,由之,上海自治之终结亦在情理之中。

上海自治的结束与民族国家的统一进程有密切的关系。姚公鹤对之有如下评述:“论者谓二年自治之取消,实因上海一隅而波及全国,良有因也。”

上海地方自治兴起于清末,1911年末1912年初达到影响力的顶峰,随后迅速衰落直至消失。中央政府对上海自治叛乱式定性,拖累了地方自治在全国其他地区的进程,促使全国地方自治程序性死亡。在这起失败的自治进程中,上海自治的中心化和政治化是一个重要的症结,这个症结借助意识形态革命发酵,将民族国家的统一进程导向了一条敌对的道路,从而为地方自治定下了一个宿命式的基调。■

(作者系上海政法学院副教授。柯白玮编辑,邮箱:kebaiwei@wxjt.com.cn。)

 
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