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[个论]陈心尘专栏:新加坡的精英政治并非不受制约

2012年12月05日 04:02
来源:南方都市报

原标题:[个论]陈心尘专栏:新加坡的精英政治并非不受制约

知道分子

陈心尘专栏

在12月2日举行的新加坡执政党人民行动党第32届大会上,人民行动党秘书长、现任新加坡总理李显龙强调,新加坡必须坚持精英执政体制,“精英体制才是新加坡以及执政的人民行动党最基本的价值观”,“我相信我们必须依然坚持精英社会体制,但这个社会体制对于精英以及成功将有广泛的定义”。

多年来,新加坡的政府治理绩效一直在世界上名列前茅,其根本原因在于该国实行的是一种比较适合其国情的受控的精英威权统治体制。

高素质的执政党是基础

新加坡精英威权统治之所以比较成功,当然与该国长期执政的人民行动党的自身素质分不开。该党适应性较强,能够对环境作出比较及时适当的回应。这种适应性集中体现在两方面:

一方面,人民行动党建立了制度化的精英吸纳机制。以培育精英的教育分流制度为基础,根据学术和职业成就,由党的外围组织吸纳优秀人士,通过一套非人格化的党内甄选机制,将社会精英吸纳入党和国家的权力系统;或者通过公共行政部门的考试甄试机制和组织内的专业化训练,将社会精英转化为官僚成员。党内权力机构中央执行委员会由约1000人的干部党员选举产生,干部党员资格向全党开放。这样就保证了党内外精英人才流动渠道的畅通。

另一方面,人民行动党建立了制度化的民意回应机制。从上世纪60年代开始,人民行动党就创设了一整套民意吸纳——— 行动——— 反馈机制,在党的外围普遍建立人民协会(PA )、社区发展中心(CD Cs)、社区中心(CCs)、公民咨询委员会(C C C s)和社区俱乐部管理委员会(CCM Cs)等,保证党对人民的要求及时作出回应。1970-80年代,又建立了居民委员会(RCs)、青年运动(PAYM )等组织,以应对人口流动性增强的变化,满足民众生活需要(以上两段参阅胡荣荣《政党适应性视角下的政治变迁———基于二战后新加坡和台湾地区的分析》文)。

民主有限控制下的精英统治

但这不是全部,另外一个同样甚至更加重要的原因在于,新加坡的精英威权统治是一种受到民主有限控制的精英统治。新加坡确实像一些西方评论家所说的那样,不是典型的“民主舞台”,但如果对照权威的民主测度标准(比如“自由之家”的“政治自由”和“公民权利”评分等级制;罗伯特·A·达尔的平等选举、有效参与、开明理解、议程控制、包容等民主政治“五要素”),我们就会发现,新加坡总体上还是具备民主政治基本要素的,而且在某些方面表现还比较突出:

在选举的竞争性上,新加坡虽然依靠一套独特的选区划分制度和行政资源限制反对党挑战人民行动党的长期执政,但是合法的反对党和一定程度的竞争性选举仍然客观存在,在去年举行的最近一次全国议会选举中,人民行动党议席明显减少就是明证。

新加坡政治的公民参与程度也比较高。上述众多政党外围组织,虽然受到人民行动党的严格控制,但在畅通公民参与渠道、收集社情民意、反馈信息上确实发挥了有效的作用。新加坡还推行部长与选民定期见面制度,部长每个月都必须到自己的选区徒步旅行,与选民见面,听取选民意见,解决实际问题。

在权力制衡和政治自由上,新加坡表现稍差,但经过上世纪90年代的改革之后也已有所进步:改由人民直接选举产生的总统,对总理和政府形成一定的制约(宪法规定总统居于立法、行政、司法三大权力机构之上,享有广泛的权力,包括否决政府、关键的政府公司、法定机构提出的预算,任命大法官、检察官、审计长、公共服务委员会成员和防卫力量首脑,监督政府执行内部安全法、使用已积累起来的超过500亿美元的外汇储备和中央公积金,保证宗教团体之间的和谐和贪污调查局的工作等);在保持非选区议员(由政府从参加国会选举落选的反对党候选人中挑选担任)的基础上,进一步从社会各界推举精英担任有权在国会中提出议案、对政府进行质询的官委议员,以增强国会的代表性和对政府的监督能力;言论控制有所放松,在一定范围内准许人民和舆论批评政府。最重要的是,新加坡继承了殖民时代遗留下来的比较完善的法治体系,司法的独立性和对政府的制约力比较强。

新加坡经验难以为大国复制

精英统治具备一些重要的优点,比如精明、高效等,因此从人类文明的早期阶段开始,就一直受到人们的大力推崇(孔子和柏拉图都是精英统治的铁杆粉丝)。但是精英统治同样存在着一些自身难以克服的缺点,其中最主要的就是不平等、容易脱离民众和腐化。现代成熟的民主政治通过制度设计,用民主和法治来制约精英统治,既保证了人民对政治权力的最后控制,又充分吸收了精英统治的优点。新加坡受到一定控制的精英威权体制,就是现代民主政治此类探索中的一种。

必须指出的是,新加坡精英威权统治的成功还有待于更长期历史的检验,毕竟新加坡建国至今还不到50年,其比较有限的民主控制是否能够保证精英统治集团长期保持英明正直还需要观察。实际上,该国政治精英也已经意识到了这一点。时任新加坡总理吴作栋在1990年10月就设立民选总统而发表的演说中就明确表示:“一个好的政府制度,必须有内在的制衡作用。新加坡特别幸运,一直有英明正直的人统治。他们没有滥用职权,使国会制度运用得很好。但是,这应该归功于当政者的素质及良好的品格,而不是制度本身的优点。因此,当正直的人仍然在位的时候,应该慎重地为政府引进制衡制度。不应指望幸运之神永远眷恋着新加坡,以为在未来不断会有又英明又正直的政府出现。如果以为过去31年新加坡没有出现过一个拙劣的政府,以后便一定也会有一个优良正直的政府,将是一个会带来严重后果的天真想法。”(1990年10月5日《联合早报》,转引自卢正涛博士论文《新加坡威权政治研究》)

特别要强调指出的是,新加坡经验的可复制性其实并不像一些人想像的那样大。作为一个城市国家,新加坡具备实行精英威权统治的较好条件。该国国土面积仅700多平方公里,2011年全国常住人口只有518万,政治规模很小,政治代理和信息汲取反馈的链条都比较短,权力关系比较简单,从上到下、以少制多的威权式权力制约机制较有可能发挥效用。所有这些,都不是其他规模较大的国家可以比拟的。(作者系上海学者)

本版言论仅代表作者个人观点

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