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凤凰大参考 | 弈图远望专栏

特朗普的策略中国看清了吗

作者:弈图远望 时间:2017年9月22日
一段时间,外界对中美关系的关注大多集中于朝鲜问题,但还有其他同样重要的内容。

“301调查”启动是我们观察特朗普政府,以及特朗普本人当前所用策略的窗口。其实,这正与他在房地产谈判中经常采取的策略是一致的。

不必恐慌 但要看清途径暗示

自习特会之后,华盛顿有许多分析人士指出,中美关系需要更多的耐心与谨慎措施。当时,舆论有一种倾向将两国关系的期许摆得太高。而事实上,仅就经贸领域来说,许多难解的问题当时尚未浮出水面,类似牛肉、鸡肉以及有限的金融开放等措施,无法满足特朗普政府基本选民,特别是“心脏地带”选民的期许。面对大量失业选民,习特会所带来的良好气氛,在美国国内政治的涉华议题上维持的时间并不算太长。

失业的美国群众在抗议。

虽然一拖再拖,特朗普政府还是在八月中旬启动了《1974年贸易法》301条款调查程序。此次贸易条款程序的启动并不意味着中美经济战的必然到来,很可能像过往每次针对中国的301调查一样,最终以双方谈判妥协收场。但是调查启动之后月余,我们还是可以通过此次条款启动,更加清晰地对其出台前后种种政治动态,以及背后的美国政治经济环境进行研判。

我们认为,这次调查为中美经贸关系增加了挑战与不确定性同时,也暗示了创新路径的必要性和可行性。

麻烦的八月 近几任总统都有份

八月的华盛顿对于最近历任美国总统来说,都是麻烦的一段时期。例如在2001、2005、2007年的8月份,小布什分别面临着本•拉登情报简报(9/11前一个月)、新奥尔良卡特里娜飓风、司法部长阿尔伯托•冈萨雷斯辞职等问题。而在奥巴马任内,2009、2011、2013、2014和2016年的八月均是困难重重。

在这几年中,奥巴马先后需要面对茶党的抗议游行、在债务天花板问题上与共和党人的斗争、针对叙利亚的“红线”警告,以及事后缺乏解释的后退、美国记者詹姆斯•弗雷被ISIS杀害、弗格森爆发“黑人生命重要”的抗议游行,以及他任内最后一个八月爆出俄罗斯对美国选举的干涉。特朗普作为美国总统的第一个八月又在重复这种戏码。

在特朗普离开华盛顿赴新泽西度“工作”假期之前,民意调查数据显示,他的政府已深陷重重危机。这些危机包括白宫西翼的人员变动与混乱、极低的支持率、涉俄关系调查,以及美国与朝鲜的危险对立。随着这些问题一股脑的爆发,中美关系渐增的矛盾在美国的主流媒体与普通美国民众心目中相对被忽视了。但毋庸置疑的是,中美关系的前景在八月被蒙上了一层阴影,而目前我们并不能找到简易有效的解决方案。

7月31日上任的白宫新幕僚长凯利。

华盛顿局势已发生非常大的改变

特朗普政府的菁英层,是“美国第一”原则的信奉者。在中美经贸关系上,他们十分不满中国对美国钢材市场的所谓“倾销”、美国公司进入中国市场的限制、以及中国的《网络安全法》,美方认为该法实质上意味着美国公司如果想要留在中国市场要将它们的数据、技术与知识统统上缴。作为回应,特朗普政府一直在计划限制中国资本和企业进入美国市场、对从中国进口的商品设置边境税调整、并通过提高美国外国投资委员会(CFIUS)的审查门槛,加强对中国在美投资行为的安全审核。

需要特别注意的一点是,自习特峰会之后,华盛顿的局势已发生了非常大的改变。习特会前后,特朗普政府中的“国际主义者”(如努钦、库什纳、科恩)一度成功地压制了对“美国第一”、有孤立主义倾向的势力。而现如今,面临诸多政治挑战的特朗普,又将他的重心放在了巩固与“重燃”他在美国中部的基本盘。

对于中美关系来说,这意味着班农、米勒、纳瓦罗等人在两国经贸关系等问题领域重获发言权,正如我们在后来看到的301调查启动。虽然共和党建制派和主流经济学家都对针对中国的贸易调查进行过警告,但特朗普政府最终还是决定采取这一路线。

301调查启动前后虽然出现了许多喧扰,但在一段时间内是无法进入实际操作阶段的。根据我们在调查启动前后对相关人士的接触,这次启动更多是为了在相关问题领域对中国形成政治与政策压力,而非真正意在实施贸易制裁,正如特朗普在房地产谈判中经常采取的策略。

特朗普一向喜欢威胁诉诸法律起诉和公开抹黑他的对手,长期观察特朗普行事风格的分析人士普遍认为,他习惯于使用明目张胆的威胁,从对手方面获取最大化和迅速的让步,而当妥协达成后,这些威胁便会被迅速忽略不计。

问题在于,虽然特朗普本人很有可能只是想虚张声势,但在301调查启动一个月以来,我们可以看到,并非所有华盛顿的菁英都将这种行动看做简单的虚张声势。特朗普政府中的强硬派非常严肃地认为中国需要得到“惩罚”。此外,也有越来越多的民主党人相信,现在应当采取行动以获得更为有利的对华贸易安排。为了更好地理解301调查所要达到的目的,我们需要明确它的基本内容与作用。

特朗普的“心脏”选民喜欢硬招

根据《1974年贸易法》的301条款,当外国政府违反国际贸易协定或采取不合理、歧视性的法律、政策或贸易行为,而这些行为增加了美国商贸负担和约束时,美国总统被授权采取所有适当的行动,包括贸易报复,以迫使外国政府取消这些法律、政策或行为。301条款启动后,美国贸易代表办公室将会开始对中国贸易行为的调查。这一调查将最快在数月内完成。接下来,美国将有可能对进口施加高额关税、吊销中国公司在美进行商业活动的资格等行动。

值得一提的是,美国在上世纪90年代中期便许诺通过世贸组织解决纠纷的体系来处理类似问题,同时保留单边制裁的自由。但是特朗普政府及其在“美国心脏”各州的基本选民,对于类似世贸这种国际机制却不是十分感冒。此外,他们也不认为中国自加入世贸组织以来遵守了相关承诺。因此,无论是特朗普政府内部还是其基础选民群体,都希望美国通过行政或立法手段对中国采取单方面的强硬措施。

民主党欲争中部话语主导权

除了特朗普及其支持者外,民主党也在这一问题上出现趋同的倾向。在中美经贸关系上,美国国会已经存在一种共识,那便是需要采取切实的行动而非仅仅是协商来向中国施压。

例如,民主党在查尔斯.舒默的领导下便提议,设立贸易检察官一职,以专门处理与“不公平贸易”有关的行为。

美国批评中国汇率政策的领军人物查尔斯.舒默。

行政部门的贸易政策技术官员对此表达过不同意见,他们认为,美国贸易代表办公室以及商务部已有相关和类似的职能。但是对于国会民主党人来说,这并非一个中美贸易的技术层面问题,而是政治问题,他们不希望特朗普在中部各州一直掌控中国、贸易、就业等问题的话语主导权。在最近一次记者招待会中,民主党表示“美国的贸易政策并未使许多的工薪家庭和小型企业受益……大型企业已在贸易协议和外国收购等问题上掌控了太久的主导权,而美国的工人们却始终没有得到谈判桌上的席位”。

在这一问题上,特别需要注意的一些“心脏地带民主党人”,包括威斯康星州参议员的泰米.鲍德温、俄勒冈州参议员罗恩.维登、宾夕法尼亚州参议员鲍勃.凯西、明尼苏达州参议员艾米.克罗布歇等,他们一直在号召民主党更加关切“心脏各州”的选民诉求。在中国、贸易、就业等问题上,来自其他州的许多民主党参议员也加入了他们的行列,要求在经贸问题上对中国采取更严厉的立法措施。

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弈图远望

《凤凰大参考》| 弈图远望专栏由中美具有高端资源的专业团队原创。专栏集合了凤凰平台和华盛顿政策“圈内人”亲自执笔的优势。弈图远望(Aetos-Longview)团队在中美两国政府、智库、国际组织、跨国企业、学术与政策研究等类型机构拥有丰富的工作经验。团队成员包括多位奥巴马任命的前政府中高级官员、知名国际智库亚太事务负责人、跨国银行战略策划师等。

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