大参考 No.335
No.335

一年后看南海仲裁案
三个失败点

作者:田士臣 2017年8月10日
多人都还清晰记得去年7月,南海仲裁案宣布时中国人的震惊,以及舆论界汹涌的讨论。当时甚至有预言,“南海形势将让中国濒临绝境”。

然而,一年后的南海安宁复归,秩序良好,没有谁想要去效仿菲律宾“状告”中国。《凤凰大参考》归纳这一演化的三个原因,并深析南海仲裁案带给世界的三大提示。

“都是礁”的裁决冲击多国

8月6日,中国和东盟外长在马尼拉举行的中国-东盟(10+1)外长会上,顺利通过《南海行为准则》框架文件(COC)。这条新闻并未被媒体大加报道,但它却代表了一个极为重要的演化。

南海会从此风平浪静吗?德国《焦点》周刊称,中国与东盟国家签署《南海行为准则》框架文件后,未来南海上的事情有了法律保障。周边国家冲突可能性也将大大减少。菲外交部发言人也表示,该框架的通过标志着创建一个“实质性的、有效的”承诺。菲方的这一表态,不禁让人将一年前南海的形势(2016年7月12日南海仲裁案裁决宣布)进行对比。整个南海仲裁案看似中国被否定的一塌糊涂,但实际上本案带来了什么呢?

岛屿制度是《联合国海洋法公约》(下称《公约》)里面的一项重要制度,临时仲裁庭关于“岛礁”法律地位的裁决最引人关注,在没有援引任何法律权威且不顾事实的基础上,其对“岛屿”概念做出了自己独特的狭隘解释,从而认为南海不存在任何享有完全岛屿法律地位的海洋地物,这样的结论为满足菲律宾其他诉求提供了不可或缺的法律基础。

为得出这一结论,仲裁庭不是将作为太平岛主人的中国台湾提供的辩护意见作为证据基础,也没有派任何仲裁员或专家证人进行实地考察(按卡洛玛法官的意见,从程序上来说,他们本该这样做,而且中国台湾方面一再发出邀请),而是完全依据菲方提供的证据展开讨论,这是不符合常理和程序的。

仲裁庭关于“岛屿”概念的新标准包括但不限于:要求岛屿拥有维持稳定人群的客观能力(objective capacity which can sustain a stable community of people);官方人员不包括在维持稳定人群的能力范围之内;经济活动不依赖于外部资源(dependent on outside resources);等等。这些标准都超出了《公约》原有条款的规定。

引用美国佛吉尼亚大学教授、《联合国海洋法公约评释》主编迈伦•诺德奎斯特的话说:“如果引用仲裁庭适用的标准,如此理解产生的结果就是,连香港和新加坡都可能是礁。”

“如果相同标准适用于美国,比如位于太平洋中间的美属约翰斯顿岛,现在拥有200海里专属经济区,但它的一些基本指标远不及太平岛,所以这对美属岛屿也非常不利,根据这个标准它们都将不是岛屿。”塔尔蒙教授在接受德国媒体采访时也强调,临时仲裁庭对岛屿的狭义定义如果得到认可,那么受影响的不仅是中国,美国、加拿大、法国、英国、日本等因岛屿获得海洋区域或主权的国家都将受到影响。可见,临时仲裁庭的裁决是对整个国际海洋法律秩序的冲击。

8月6日在菲律宾首都马尼拉举行的中国—东盟(10+1)外长会 。

临时仲裁庭关于“岛屿”的“造法”行为,已经在现实中造成理解或适用上的冲突。日本政府发言人在回应有关将该标准适用于冲之鸟礁的问题时明确表示,裁决不适用于冲之鸟礁,冲之鸟礁拥有专属经济区和大陆架。美国国务院发言人在2016年7月13—14日例行记者会上回应关于太平岛法律地位的提问时左躲右闪,甚至没有直接面对问题,最后只能是答非所问地重复《公约》的条文。

裁决对现实世界造成的冲突才刚刚开始,随着时间的推移,临时仲裁庭关于“岛屿”的“造法”行为的危害性会越来越凸显。而或许正是这一重要因素,在过去一年,几乎没有哪个西方国家主动炒作南海冲裁案。

菲律宾迅速意识到自己也是吃亏一方

需要回过头看的第二个事态演变因素:欧洲中心主义。从南海仲裁案看,仲裁庭的组成、运行、后果和各方对仲裁裁决的态度等都说明,防止欧洲中心主义的抬头仍然任重道远。

近代国际法的一个突出特点,就是深受欧洲中心主义的影响,客观上讲,这与国际法的起源与殖民历史有直接关系。在长久历史时期内,包括中国在内的亚非拉国家的领土边界,往往由殖民主义者来划定、切割,这种不顾民族、文化对领土边界的任意处置,到现在仍是非洲地区战乱不断的根源之一。

如果在21世纪的今天,仍有人抱这种殖民主义心态,企图在在南海海域的海域划界上对亚洲人指手画脚,这当然应当是所有亚洲国家都应当齐心协力努力防止和避免的。

在南海仲裁案临时仲裁庭的组成上,仲裁庭由四名欧洲籍和一名非洲籍仲裁员组成,不像国际法院、国际海洋法法庭等国际司法机构那样在法官的组成方面,充分考虑世界不同地区和法系的代表性。尽管从表面程序和形式上很难对这样的组成提出质疑,但能让几位持积极诉讼主义的少数意见法官凑在一起,并组成仲裁庭并非易事,这是菲律宾单方面指定仲裁员造成的结果。

南海黄岩岛。

这种菲律宾能够单方面指定仲裁员的局面,不是出于偶然,作者有理由相信这是美菲处心积虑精心运作的结果。首先,中国不参加仲裁的立场美菲非常清楚,也就是说中国不会指定仲裁员,这在客观上为美菲运作提供了机会。但如何保证所有仲裁员都能够由菲方指定仍然需要运作。其次,菲方提起仲裁的时机很重要,选择日本籍法官担任国际海洋法法庭庭长时提起仲裁,为其进一步运作提供了重要抓手,日本籍法官对中国的态度显而易见。第三,平托退出后,选择门萨当仲裁员是美菲精心挑选的,因为门萨最开始不在仲裁员名单里面,是为了这个仲裁案临时匆忙加到仲裁员名单里,这一点如果留心仲裁员名册不难发现。这些方面加之其他因素,共同造成菲方单方面指定仲裁员的局面,为仲裁庭做出“一边倒”裁决提供了可能,也为仲裁员在南海施加欧洲中心主义的影响提供了机会。

这种“一边倒”的裁决从后果上讲,明显受到了欧洲中心主义的影响,特别是最终实现了美国对“航行自由”的地缘政治需要,根本没有考虑亚洲国家的主权、安全和资源需求。在这一点上,菲律宾扮演的角色是非常可悲的,一方面在起诉中国上“伤敌一千、自损八百”,另一方面仲裁裁决如果有效,则对包括中国、菲律宾、越南在内的所有南海声索国均产生不利影响。

延伸来讲,目前的仲裁裁定南海的所有岛礁没有一处具有完全岛屿法律地位,这影响到不管任何一方占领的所有岛屿——姑且不论主权归属,最终损害的是包括菲律宾、中国在内的南海所有声索国在相关岛礁的主权。而最大的受益方则是美国,因为从地缘政治角度讲,南海海域没有一处岛屿的情况下,美国所能主张的自由航行权利范围是最大的。

如果反过来,由南海声索国共同确定岛屿法律标准的地区规则,在不影响各自主权主张的情况,制定共同开发的法律文件,就不会出现目前这种只有美国占到最大便宜,南海各方声索国都因仲裁裁决吃亏的局面。这应当成为当前南海形势骤然转变的第二个原因。

对第三方解决机制形成打击

回过头看的最后一点:作为副产品,仲裁裁决打击了包括中国在内的许多国家,对欧美主导的司法和仲裁机构的信心,这对《公约》第三方解决机制而言是一种失败。

如果仲裁裁决认定的岛屿法律地位标准只适用于中国,美国、日本、英国、法国、澳大利亚等其他拥有相似海洋地物的国家都不承认这一标准,这很难说仲裁庭的裁决反映了国际社会的共同价值,以及普遍的国际法治原则。如果裁决最终成为只是意图对中国南沙岛礁产生影响的特殊和例外规则,而不能被整个国际社会所接受,更是说明仲裁庭实际上在欧洲中心主义影响下,成为国际政治的工具。

南海仲裁案之所以未达成定纷止争的目的,反而成为地区和平稳定的负资产,正是因为这个案件受到太多的政治干预,许多学者对此提出了他们的批评意见。郑永年教授在本案实体裁决发布后说:“我一直强调,菲律宾这个案子是政治问题,是美国在背后操作的一个政治问题。”德国波恩大学教授、国际法和海洋法专家斯特凡•塔尔蒙表示:“中立的观察者会感觉到,国际法和临时仲裁庭被菲律宾及其幕后操纵者‘导演’成了一场‘政治官司’,这导致所谓裁决结果不可能执行,从中期来看,将使国际法承受较大打击。”

2016年7月16日,南海仲裁案后华人华侨在伦敦举行示威游行。

对于将南海问题作为遏制中国的工具,美国总统奥巴马是直言不讳的。奥巴马在2016年4月接受《大西洋》杂志编辑杰弗里•戈德堡采访时表示:“只需要看一看我们在南海是怎么操作的,我们已经把绝大多数亚洲国家动员起来一起孤立中国,使中国措手不及,坦白讲,这极好地服务于我们加强联盟方面的利益。”结合奥巴马的表态回顾近几年南海形势的发展,在美国推行亚太再平衡战略之前,尽管相关国家之间存在领土主权争议,南海一直是开放、和平、稳定的,一切变化始于美国亚太再平衡战略的开始。不过,时过境迁,特朗普上台后,东盟内部的反华声音弱化,韩国《每日经济》8月6日称,当前的东盟峰会围绕如何处理南海争端,从会议结果看,中国在东盟内部的优势正日渐稳固。

本案是中国被强迫作为南海仲裁案的争端当事方,如果任由这种积极诉讼主义扩张,将来所有同中国一样根据《公约》第298条提出声明的国家都有可能站在被告席上,成为滥用第三方强制程序的受害者,他们提出的合法声明也就会成为一纸空文。从这个角度讲,中国坚持不参与、不承认的立场,起到了防止积极诉讼主义在国际海洋法领域泛滥成灾。

本文为“中国对南海仲裁案的立场与国际法律秩序”精选

全文请见http://share.iclient.ifeng.com/vampire/shareNews?&fromType=vampire&aid=25403827

田士臣

英国诺丁汉大学国际公法硕士,武汉大学中国边界与海洋研究院博士生。

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